Monitoring→Politica→Comentarii

---

Introrucere

Pentru că în Republica Moldova se propune soluţionarea unui conflict legat de separatism prin federalizarea ţării, în ultima vreme se discută pe marginea dilemei — care stat este mai viabil: cel unitar sau cel federal format din unităţi teritorial-statale care se bucură de un anumit grad de autonomie? Adepţii federalismului au formulat avantajele statului federativ în felul următor: federaţia se bazează pe eficacitatea statală plus libertatea politică.

În opinia adepţilor federalismului, statul federal oferă condiţii optime pentru echilibrarea diferitelor interese teritoriale, naţionale, sociale, economice, financiare, politice, culturale etc.

De asemenea, se crede că federalismul contribuie la eficientizarea activităţii aparatului de stat. Astfel, presiunea autorităţilor locale face administraţia centrală să lucreze mai eficient, în timp ce autorităţile locale sînt preocupate de găsirea unor soluţii folosind resursele locale.

Totuşi, în prezent, se consideră că are loc o convergenţă a principiilor de constituire a statelor unitare şi a celor federative. Din acest punct de vedere exemplele de funcţionare eficientă şi relativ neconflictuală a unor state, care nu sînt federaţii declarate, cum ar fi Italia şi Spania, sînt examinate deopotrivă cu statele federale. Astfel, Constituţia spaniolă adoptată în 1978 consfinţeşte standardele democratice de dezvoltare a ţării, dar evită orice referinţă la “federalism”, preferînd să vorbească despre “statul autonomiilor”, deşi experţii în domeniul dreptului constituţional consideră că Spania este o federaţie de facto. Din acest punct de vedere rămîne de văzut care formulă, cea federalistă ori cea regionalistă, poate fi mai eficientă în combaterea tendinţelor separatiste, contribuind la echilibrarea lor prin tendinţe centripete. Vorba e că tendinţe separatiste se observă nu numai în statele unitare sau în cele federative cu nivel mediu sau scăzut de dezvoltare, ci chiar şi în state federative prospere, precum Canada şi Australia. Deci federalizarea nu poate fi considerată un panaceu împotriva separatismului, iar încercarea soluţionării unui conflict legat de separatism prin federalizare ridică o mulţime de semne de întrebare. Problema de bază rezidă în a găsi balanţa optimală de interese într-un stat. De aceea, în diferite ţări formula federalistă este utilizată în dependenţă de particularităţile locale.

În acest sens este foarte important a stabili principiile de constituire a unor federaţii stabile.

Factorii de bază care caracterizează o federaţie

Există 5 factori de bază care trebuie examinaţi în acest sens.

1. Modalitatea de constituire a federaţiilor. În conformitate cu acest factor, federaţiile se clasifică drept unionale şi descentralizate. Federaţiile unionale se constituite în baza unor acorduri de către statele existente deja. Drept exemplu pot servi Statele Unite ale Americei, care din considerente de securitate şi avantaje economice au format o federaţie. Din federaţiile constituite în urma decentralizării statelor unitare fac parte India, Canada, Rusia. Acest lucru se poate face şi în urma unui acord cu o regiune. Proiectul de acord propus de către OSCE pentru RM face parte din această categorie.

2. Separarea competenţelor pe verticală. În conformitate cu acest factor, federaţiile se clasifică ţinînd cont de delegarea competenţelor de către subiecţi centrului, sau invers, de descentralizarea puterii care vine din partea autorităţilor centrale. Este evident că modalitatea delimitării competenţelor este direct dependentă de modalitatea de constituire examinată mai sus. Acest factor este unul de discordie între Chişinău şi Tiraspol. În acest sens proiectul de Acord al OSCE este favorabil Chişinăului.
   Este semnificativ faptul că în federaţiile moderne normele de drept stabilite la nivel central au superioritate asupra actelor locale dacă acestea se referă la domeniul de reglementare federal. De obicei, aceste lucruri sînt menţionate în Constituţii.
   Reglementarea conflictelor între centrul federal şi subiecţii federaţiei se face prin intermediul Curţii Constituţionale. Spre exemplu, în Spania Curtea Constituţională pe parcursul doar a 10 ani de la adoptarea Constituţiei a soluţionat aproximativ 600 de dispute între autorităţile centrale şi cele regionale. De cele mai multe ori problemele apăreau în domenii ce ţin de economie, agricultură, lucrări publice. Apelurile la justiţia constituţională s-au făcut atît din partea autorităţilor centrale, cît şi din partea celor regionale. Totuşi autorităţilor regionale le aparţine aproximativ 2/3 din apelurile în justiţia constituţională. Tot în Spania, în afara metodelor de soluţionare a conflictelor dintre autorităţile centrale şi cele locale prin apelurile la Curtea Constituţională, mai există posibilitatea de rezolvare a conflictelor prin intermediul Curţii de Conturi. De obicei, Curtea de Conturi are atribuţii de control asupra bugetelor regionale.
   În proiectul de Acord în general lipsesc prevederile referitoare la rolul Curţii Constituţionale în medierea conflictelor.

3. Armonizarea elementelor de coordonare şi subordonare între centru federal şi subiecţii federaţiilor. În acest sens federaţiile se clasifică drept centralizate şi necentralizate. În cazul unor federaţii centralizate se evidenţiază foarte clar că prioritate au interesele naţionale asupra celor ale subiecţilor. În India, de exemplu, Parlamentul ţării are dreptul de a adopta legi care ţin şi de competenţa subiecţilor, dacă acestea sînt votate cu o majoritate de 2/3 din voturi. Federalismul necentralizat se realizează în baza unor acorduri care stipulează în mod expres competenţele centrului federal şi cele ale subiecţilor. Drept exemplu pot servi SUA şi Canada. Acest principiu al delimitării intereselor la nivel naţional şi la nivel de teritorii se numeşte principiu al subsidiarităţii.
   În orice caz, de competenţa exclusivă a organelor centrale ţine: legislaţia federală, politica externă, apărarea, regimurile vamal şi tarifar, finanţele publice, sistemul financiar-bancar şi cel al asigurărilor, transportul la nivel naţional şi sistemul de comunicaţii, asigurarea cadrului pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului.
   Una dintre cele mai importante probleme ale federaţiilor se referă la constituirea parlamentelor bicamerale, mai ales a camerelor superioare în baza reprezentării egale a subiecţilor federaţiei (Elveţia), sau a reprezentării proporţionale cu numărul de locuitori (Austria, Germania). Astfel, în camera superioară a parlamentului german fiecare subiect are cel puţin 3 reprezentanţi, însă subiecţii care au mai mult de 2 mln de locuitori sînt reprezentaţi de 4 persoane, iar subiecţii cu mai mult de 5 mln sînt reprezentaţi de 5 persoane. Membri ai camerei superioare sînt prim-miniştri şi miniştrii landurilor. În conformitate cu prevederile Constituţiei germane aproximativ jumătate din legile federale trebuie să fie aprobate de către camera superioară.
   De competenţa autorităţilor locale ţin, de obicei, problemele autoadministrării: cultura, educaţia, bugetele locale, ocrotirea sănătăţii, ordinea publică. Însă lucrurile nu sînt simple, autorităţile centrale îşi păstrează anumite pîrghii de influenţă. În Germania, spre exemplu, autorităţile federale au dreptul să adopte legi referitoare la administraţia publică locală. În constituţia Spaniei se vorbeşte despre domenii de competenţă care pot fi oferite autonomiilor. Prin urmare, nu poate fi vorba despre o abordare mecanică, toate competenţele care se oferă autonomiilor sînt negociate între puterea centrală şi cea locală şi sînt inserate într-un acord care trebuie respectat în mod reciproc. Astfel de acorduri între autorităţile centrale şi cele ale autonomiilor există şi în Italia, deşi Italia nu este o federaţie declarată, şi se referă la drepturile fiecărei regiuni.
   După toate aparenţele proiectul de Acord al OSCE prevede constituirea în RM a unei federaţii necentralizate.

4. Distribuirea şi exercitarea competenţelor. Din acest punct de vedere federaţiile se clasifică drept binare şi cooperative. Cronologic, federalismul a evoluat de la sistemul binar în care delimitarea competenţelor dintre centru şi teritorii era foarte strictă către cel cooperativ. În federaţiile cooperative are loc întrepătrunderea competenţelor pentru asigurarea unei soluţionări mai judicioase a problemelor existente. Drept exemple de federaţii cooperatiste servesc SUA, Germania, Austria.
   Merită să fie subliniat faptul că subiecţii federaţiilor moderne nu sînt suverani. În nici una din constituţiile ţărilor europene nu se prevede dreptul subiecţilor de a părăsi federaţia. În constituţiile Elveţiei şi Spaniei este stipulat în mod expres că unităţile teritoriale nu au dreptul să formeze alianţe între ele şi să încheie tratate politice evitînd autorizarea guvernelor centrale. Astfel, subiecţii federaţiei sînt lipsiţi de dreptul de a menţine relaţii internaţionale de sine stătătoare. În Elveţia, cantoanele au semnat în nume propriu ultimele tratate internaţionale tocmai în anii ’40 ai secolului trecut. Acordurile internaţionale semnate de landurile germane se referă doar la probleme ce ţin de cultură, ştiinţă şi învăţămînt. Mai mult, pentru semnarea acestor acorduri este necesar acceptul guvernului central care urmează să decidă dacă nu cumva prin astfel de acorduri se poate aduce atingere intereselor politicii externe a Germaniei.
   Pentru că federaţiile sînt sisteme autoorganizate în ele pot apărea fenomene de dezvoltare neomogenă. Pentru a echilibra astfel de tendinţe în multe din federaţiile existente sînt prevăzute mecanisme de omogenizare, prin ajutorul subiecţilor mai slab dezvoltaţi (ex. Germaniei şi Rusiei). În acest sens o eventuală federaţie moldovenească ar trebuie să pevadă un mecanism de redistribuire a veniturilor din Transnistria către Găgăuzia. Potenţialul industrial al Transnistriei este un accident format, inclusiv cu suportul cetăţenilor din Gagauz Yeri, cărora li s-a impus o specializare în agricultură.
   Totuşi în ultima vreme rolul principal în reglementarea relaţiilor dintre centru şi subiecţii federaţiei îi revine politicilor financiar-fiscale, şi nu celui al limitării împuternicirilor.
   Drept lider recunoscut al inovaţiilor în domeniul relaţiilor de ordin financiar într-o federaţie este considerată Germania. Modelul german se bazează pe mecanismul autonomiei financiare. Federaţia şi subiecţii sînt consideraţi independenţi în ceea ce priveşte relaţiile financiare, în sensul că îşi finanţează în mod independent activităţile ce le revin în conformitate cu prevederile Constituţiei. Tocmai de aceea distribuirea veniturilor fiscale între Federaţie şi subiecţi se face reieşind din atribuţiile acestora, pentru a asigura astfel funcţionalitatea structurilor centrale şi regionale. Veniturile fiscale de pe urma impozitului pe venit şi impozitarea corporaţiilor se împart în mod egal între centru şi subiecţi, iar partea din TVA ce le revine subiecţilor se stabileşte prin lege. De asemenea, Constituţia Germaniei prevede redistribuirea veniturilor pentru a echilibra veniturile cetăţenilor din diferite landuri. Guvernul central oferă subsidii “landurilor sărace”, astfel încît venitul pe cap de locuitor în orice land să fie echivalent cu cel puţin 95% cu media pe ţară. Se consideră că prin aceasta federalismul cooperativ german se deosebeşte de federalismul american, unde cetăţenii “votează cu picioarele”, migrînd în statele unde nivelul de viaţă şi perspectivele dezvoltării economice sînt mai înalte. Dar sistemul din SUA îşi are avantajele sale. Se consideră că este de datoria autorităţilor statelor să aibă grijă ca starea economică şi veniturile populaţiei să fie adecvate pentru ca populaţia să nu migreze, altminteri autorităţile statelor pot pierde importante sume de bani ce vin din partea guvernului federal şi care sînt proporţionale numărului de locuitori.
   Trebuie să fie menţionat faptul că drepturile subiecţilor federaţiilor nu se limitează doar la autonomia financiară. În conformitate cu prevederile constituţiilor unor federaţii, subiecţii pot avea sisteme constituţionale şi de drept proprii. Reforma politică din Belgia orientată spre federalizare a început cu introducerea în constituţia ţării a prevederilor referitoare la constituirea parlamentelor şi guvernelor regionale ale Flandriei, Valoniei şi Bruxelles-ului.

5. Modalitatea de funcţionare, diferenţa statutului subiecţilor, organizarea lor interioară. Din acest punct de vedere federaţiile se clasifică drept simetrice şi asimetrice. Majoritatea federaţiilor stabile sînt simetrice cu mici elemente de asimetrie. Adică, toţi subiecţii federaţiei sînt absolut egali, deşi se admit mici abateri care nu se referă la statutul juridic al acestora (SUA, Germania, Brazilia). Aceste deosebiri sînt legate de obicei de factorii care stau la baza constiturii federaţiei — naţional sau teritorial, lucru extrem de important pentru stabilitatea federaţiei. Din acest punct de vedere, spre exemplu, Rusia este mai degrabă o federaţie asimetrică, avînd republici, oblast, crai, avtonomnîi okrug etc. Astfel, republicile au mai multe drepturi decît ceilalţi subiecţi, ceea duce la nemulţumiri şi generează mişcări de nivelare a drepturilor celorlalţi subiecţi cu drepturile republicilor, lucru care la rîndul lui generează mişcări opuse din partea republicilor. Se consideră că elementele de asimetrie sînt generatoare de haos. În cazul RM nu este încă clar: ni se propune o federaţie simetrică sau una asimetrică. Încă nu ştim dacă Parlamentul şi alte organe ale federaţiei vor fi organe ale Moldovei ca subiect al federaţiei. Exemplul Iugoslaviei a arătat că ultima formulă este extrem de periculoasă.
   De aceea în ţările federative puterile centrale au dreptul de a institui starea de urgenţă în autonomii, atunci cînd apar astfel de necesităţi, însă de obicei autorităţile centrale evită să recurgă la aplicarea unor astfel de mecanisme. Din acest punct de vedere este extrem de importantă structura organelor de ocrotire a normelor de drept.
   Spre exemplu, în conformitate cu prevederile constituţiei, Confederaţia Elveţiană asigură cantoanelor integritatea teritorială, suveranitatea în limitele prevăzute de Constituţia Confederaţiei, constituţiile cantoanelor, drepturile şi libertăţile poporului. Însă în caz de necesitate, autorităţile confederale pot institui starea de urgenţă în cantoane, pot opri realizarea drepturilor cetăţenilor şi a împuternicirilor autorităţilor cantonale.
   Am subliniat deja că nici o federaţie modernă nu prevede dreptul subiecţilor la secesiune, care de cele mai multe ori sînt combătute inclusiv pe cale armată (de exemplu, Australia de Vest în 1938, Rusia în 1995). Totuşi de foarte multe ori secesiunile au loc. Astfel, în 1965 Singapore a ieşit din Malaysia. Din acest punct de vedere federaţiile nu se prea deosebesc de statele unitare. Principiile de bază sînt aceleaşi: teritoriu comun, comunitatea de oameni căreia îi aparţine în întregime suveranitatea întregii ţări, organe de putere comune la nivel naţional. Pentru asigurarea stabilităţii sistemelor federale este necesar ca relaţiile interne să fie destul de puternice, nici o parte a sistemului să nu prevaleze asupra altora. Relaţiile dintre centru şi subiecţi trebuie să se bazeze pe reciprocitate. Dacă aceste principii sînt încălcate, federaţiile se prăbuşesc. Experienţa internaţională demonstrează că pentru ca federaţiile să fie stabile centrele federale trebuie să aibă un set de competenţe exclusive şi forţele necesare pentru asigurarea integrităţii teritoriale, economice, politice şi socioculturale.

Factorii de risc şi de stabilitate într-o federaţie

În ultima vreme se vorbeşte tot mai mult de federalismul etnic, şi dacă acesta e viabil. Majoritatea federaţiilor sînt constituite după criteriul teritorial (SUA, Germania, Australia) subiecţii avînd drepturi egale. Acest gen de federaţii sînt, de obicei, mult mai stabile decît cele constituite după principiul etnic. În ţările în care federaţiile sînt constituite după criteriul etnic se observă tendinţe de separatism sau de formare a unor autarhii. De aceea un şir de experţi, mai ales din Rusia, consideră că nici o federaţie constituită pe criterii etnice nu poate supravieţui.

Factori de evaluare a stabilităţii statelor federale

Aceşti factori pot fi clasificaţi drept interni şi externi. La cei interni se referă: criteriile care au fost constituite federaţiile-teritoriale sau etnice; rolul pe care îl joacă o anumită ideologie; gradul de democratizare a societăţii; percepţia de către cetăţeni a formulei federaliste.

Importanţa factorilor externi a fost demonstrată în cazul constituirii SUA: distanţa geografică faţă de puterile epocii; experienţa unui război unificator împotriva unei puteri coloniale (urmat de o lungă perioadă de securitate externă); în fine, bogatele resurse naturale.

Dacă am folosi factorii menţionaţi pentru a stabili în dependenţă de ei o scară a stabilităţii federaţiilor în timp — extrem de instabile, relativ instabile, relativ stabile şi stabile-, am putea încerca să facem următoarea clasificaţie:

1. extrem de instabile. Federaţii constituite pe criterii etnice şi ideologice care s-au prăbuşit — URSS, Cehoslovacia, Iugoslavia;
2. relativ instabile. Federaţii de criză permanentă — Canada, Belgia, India, Nigeria, Rusia;
3. relativ stabile. Statele multietnice cu elemente de federalism, dar care soluţionează problemele etniilor în baza proiectelor regionaliste. Se are în vedere Italia şi Spania;
4. stabile. Federaţii bazate pe criteriul teritorial, în care persistă omogenitatea etnică, precum în cazul Germaniei sau omogenitatea diversităţii precum în cazul SUA. După gradul de stabilitate statele unitare omogene din punct de vedere etnic, precum este Franţa, pot fi raportate tot la această categorie.

Cazul Republicii Moldova

Deşi consider proiectul de Acord privind federalizarea RM drept unul întocmit în conformitate cu rigorile necesare, el totuşi conţine un şir de neajunsuri, cele mai importante ţinînd de faptul că nu este specificat numărul de subiecţi. Situaţia se complică din cauza faptului că şi liderii din Gagauz Yeri insistă asupra faptului ca regiunea respectivă să devină subiect cu drepturi egale al noii federaţii. Acest lucru chiar a fost promis alegătorilor găgăuzi în recenta campanie electorală de către Gheorghi Tabunşcik, candidat susţinut de către PC. Nu este prevăzută existenţa unui organ de jurisdicţie constituţională, aşa cum se întîmplă în federaţiile contemporane, ci prin intermediul ţărilor garante, fapt ce a permis opoziţiei să vorbească despre subminarea suveranităţii şi independenţei Republicii Moldova. Este adevărat, acest lucru este prevăzut doar pentru perioada de tranziţie. În sfîrşit cea mai mare curiozitate ţine de articolul 42 care prevede superioritatea unui acord asupra Constituţiei ţării.

Dacă am utiliza scara referitoare la evaluarea gradului de stabilitate menţionată mai sus şi am raporta factorii cunoscuţi drept generatori de stabilitate într-o federaţie la cei destabilizatori vom observa că proporţia nu pare a fi în favoarea constituirii statului federal moldovenesc: subiecţi eventualei federaţii moldoveneşti urmează a fi constituiţi pe criterii etnice; partidul de guvernămînt care în virtutea poziţiei pe care o ocupă este obligat să promoveze o politică de reunificare a ţării are drept scop programatic edificarea unei societăţi comuniste; reunificarea se presupune a fi făcută după un război de dezbinare ale cărui cauze sînt văzute în mod absolut diferit atît de către elite, cît şi de cetăţeni; ţările garante au interese necamuflate în regiunea transnistreană etc. Din acest punct de vedere preconizata federaţie moldovenească ar oscila între una extrem de instabilă şi una relativ instabilă.

Totuşi, fiindcă varianta federalistă de soluţionare a conflictului ne este într-un fel impusă din exterior, ar trebui ca şi garanţiile de stabilitate să fie tot externe, dar din partea statelor care au o experienţă pozitivă în domeniul construcţiei federaliste, precum şi a organizaţiilor internaţionale.

De fapt, încă nu se cunoaşte dacă liderii de la Tiraspol for accepta variantă propusă de OSCE. Ei vorbesc despre o federaţie moldovenească contractuală ca despre una formată de către subiecţi egali, după modelul constituirii SUA de către state practic independente. În opinia lor, pentru aceasta RM ar trebui la început să recunoască independenţa Transnistriei, iar apoi cei doi subiecţi absolut egali, în calitatea lor de fondatori ai statului moldovenesc cu drepturi egale, să încheie acordul de constituire a federaţiei. Ea presupune că suveranitatea aparţine subiecţilor federaţiei care binevoiesc să delege nişte drepturi centrului federal. Evident, dacă subiecţilor nu le convine ceva, aceştia îşi retrag împuternicirile delegate. Tocmai de aceea liderii de la Tiraspol afirmă că nu văd vreo diferenţă de principiu între o federaţi şi o confederaţie. Este puţin probabil ca această formulă să-i convină RM. Chiar dacă acest lucru s-ar produce, calitatea Transnistriei de fondator al statului moldovenesc federal ar produce o revoluţie în statalitatea RM.

Totuşi se pare că conducerea RM s-a grăbit să accepte din start varianta federalistă, evitînd încercarea de a convinge ţările garante că RM i-ar conveni mai mult varianta spaniolă de soluţionare a conflictului. Pentru Republica Moldova un interes deosebit îl reprezintă exemplul Spaniei.

În Spania comunitatea majoritară este cea castiliană. În afară de castilieni, regiunile istorice şînt populate de catalani, basci, galisieni etc. După moartea lui Franco în 1975, a fost întreprins un efort de modernizare a ţării şi de adoptare a unei noi constituţii. În acest sens a fost întreprins un şir de paşi concreţi. Pentru început, preocuparea principală a fost legată de legitimarea noilor organe ale puterii centrale: a fost efectuat un referendum naţional privind reformarea sistemului de partide pentru a putea efectua alegeri libere şi corecte, apoi a fost elaborată o nouă Constituţie care ulterior, în 1978, a fost supusă aprobării printr-un referendum naţional. Abia după aceasta a început procesul de descentralizare şi autonomizare a teritoriului. Constituţia spaniolă adoptată în 1978 a consfinţit standardele democratice de dezvoltare a ţării, dar a evitat orice referinţă la federalism, preferînd să vorbească despre “statul autonomiilor” pentru a descuraja orice intenţie de separatism, deşi experţii în domeniul dreptului constituţional consideră că provinciile spaniole se bucură de drepturile unor subiecţi ai federaţiei.

Eventualele etape de federalizare a Republici Moldova

Dacă se va decide totuşi soluţionarea conflictului prin federalizare atunci etapele ar trebui să fie următoarele: semnarea Acordului propus de către OSCE ca document politic, pregătirea noii constituţii şi a unei noi legi electorale, adoptarea noului proiect de Constituţie prin referendum naţional pe ambele maluri ale Nistrului, efectuarea alegerilor în organele federative, elaborarea legislaţiei federale, a constituţiilor subiecţilor şi a legislaţiei de armonizare a relaţiilor în domeniile de interes naţional şi de interes reciproc, alegerile în organele reprezentative ale subiecţilor, monitorizarea de către instituţiile internaţionale a desfăşurării proceselor democratice pe ambele maluri şi desfăşurarea unor programele de ordin economic susţinute de către ţările şi organismele care ne-au sfătuit să acceptăm varianta federalistă etc. Din acest punct de vedere, sigur că iniţiativa preşedintelui de a institui un minister al întregirii ţării are sens, dacă acesta s-ar ocupa de coordonarea problemelor menţionate.

 

© 2001–2018 Asociaţia pentru Democraţie Participativă “ADEPT”
Tel./Fax: (373 22) 21-29-92, e-mail:
Reproducerea materialelor se permite doar cu menţionarea sursei

Creat de NeoNet