Украинский план / e-democracy.md

Украинский план

Игорь Боцан / 22 мая 2005

«Украинский» план в действительности молдавский

Опубликованный 20 мая 2005 года украинский «План урегулирования приднестровской проблемы» и последовавшие за этим комментарии министра реинтеграции Василия Шовы стали и, несомненно, надолго останутся главными темами для обсуждения. При внимательном изучении содержания Плана, контекста его оглашения, «побочных» событий, а также реакции — как критической, так и «взвешенной» — со стороны комментаторов и субъектов внутренней и международной политики создается впечатление спектакля, в котором задействованные актеры играют заранее распределенные роли, а незадействованные застигнуты врасплох и потому вынуждены смириться с ролью сторонних наблюдателей.

Стиль подготовки и обнародования «украинского плана» очень напоминает манеру молдавских властей после 2001 года — просить посредников предложить то, с чем руководство Республики Молдова (РМ) могло бы в принципе согласиться. Такой подход очевидно выгоден и для посредника, которого попросили подготовить план урегулирования — ведь именно ему достанутся лавры регионального лидера, способного предложить решение проблем всего региона. Вспомним: до конца 2003 года, когда Россия была главным посредником и стратегическим партнером РМ, инициативы исходили от нее, в том числе те, которые номинально принадлежали ОБСЕ. Именно так произошло с так называемым «планом ОБСЕ», обнародованном в июле 2002 года в Киеве: он практически воспроизводил текст федеративной модели российской Конституции. Дипломатические круги тогда давали понять, что июльский план 2002 года представлен под эгидой ОБСЕ по просьбе и по согласованию с молдавским руководством. Достоверно известно, что когда Президент Воронин решил внести в федеративный план элементы «асимметричности», он обратился к своему российскому коллеге Владимиру Путину с просьбой разработать другой план. После конфуза, вызванный отказом подписать в ноябре 2003 года так называемый «Меморандум Козака» Президент Воронин публично признал, что на 70% текст Меморандума был подготовлен в Кишиневе и лишь оставшиеся 30% были согласованы на компромиссной основе с представителями Кремлевской администрации и Тирасполя.

С украинским планом ситуация в принципе аналогичная. Маловероятно, что Украина разработала этот план без соответствующей просьбы со стороны Кишинева. Нет также сомнений в том, что перед тем, как обнародовать детали Плана, представители молдавского и украинского руководства обсудили и согласовали их. Таким образом, Кишинев в очередной раз пытается выбраться из продолжительного тупика, пытаясь создать благоприятные для себя рамки урегулирования приднестровской проблемы. Участие Киева в этом процессе продиктовано, скорее всего, его амбициями регионального лидера, а также необходимостью устранить опасный очаг конфликта на границе Украины.

Ставка молдавских властей на «украинский план» представляется обоснованной, учитывая, что Киев располагает реальными рычагами влияния на положение дел своей таможенной политикой и возможностями контролировать участок границы с Приднестровьем. Однако в этом вопросе важно и отношение к другим стратегическим партнерам. В этих обстоятельствах самым коренным образом изменилась роль России — вместо активно-наступательной позиции ей приходится довольствоваться оборонительной, ограничиться защитой собственных интересов и интересов сепаратистского региона, которого в последнее время вызывающе открыто поддерживает. В этом смысле интересы России и Приднестровья полностью совпадают.

Позиции США и ЕС были приняты в расчет постольку, поскольку они в состоянии помочь избежать негативных последствий для собственных интересов в регионе. Отклонение «Меморандума Козака» в ноябре 2003 года показало, что эти интересы сводятся к обеспечению политической стабильности и недопущению усиления российского военного присутствия в регионе. В остальном, опирается модель урегулирования конфликта на федеративные или другие принципы — для США и ЕС не столь важно.

Суть «украинского плана»

При внимательном изучении «украинского плана» создается впечатление, что его разработчики пытались и волка накормить, и овцу сохранить. С одной стороны, основные положения Плана созвучны последним заявлениям официального Кишинева — отказ от федеративной модели и пересмотр формата переговоров. С другой же, текст документа не оставляет никаких сомнений в том, что его разработчики не отказались от прежних документов, обязательств, идей и даже страхов относительно приднестровского конфликта, несмотря на то, что в «украинском плане» все эти моменты изложены в другой, новой манере. Разумеется, этот новый подход учитывает необходимость избежать дальнейшего обострения отношений с Россией, которая и без того уже начала претворять в жизнь свои угрозы относительно применения экономических санкций против Молдовы.

Ранее отмечалось, что, выбирая главного партнера, который предлагает план урегулирования приднестровского конфликта, Кишинев, по сути, выбирает и способ решения проблемы. Так было и с планами, разработанными Российской Федерацией — модели решения предлагались федеративные, которые приднестровская сторона стремилась превратить в конфедеративные, по примеру Соглашения между Сербией и Черногорией. Эти модели предполагали пересмотр Конституции РМ со всеми вытекающими отсюда последствиями.

То же самое можно сказать об «украинском плане», который в общих чертах сильно напоминает статус Крымской Автономной Республики в составе Украины. Так, в соответствии с «украинским планом», Республика Молдова является суверенным, независимым и территориально целостным государством и единственным субъектом международного права, а Приднестровье является регионом с особым статусом в составе РМ. Согласно Плану, реинтеграция РМ предусматривает «создание единого правового, экономического, оборонного, социального, таможенного, гуманитарного и других пространств государственной жизнедеятельности». Предусмотренные в Плане права Приднестровья — «административно-территориальной единицы в форме республики», которая имеет свою символику (флаг, герб, гимн), используемую совместно с символикой РМ, три официальных языка и т.д. — несомненно позаимствованы из крымской модели.

В «украинском плане» присутствуют также положения и оговорки, позаимствованные из прежних документов, начиная с майского 1997 года «Меморандума Примакова» и заканчивая последней инициативой годичной давности Президента Владимира Воронина по Пакту стабильности и безопасности для Республики Молдова. Конечно, местами акценты в этих документах существенно смещены, но нередки случаи, когда положения позаимствованы практически дословно.

Из «Меморандума Примакова» в новый план перекочевал ряд положений. Например, о праве Приднестровья принимать участие в осуществлении внешней политики Республики Молдова в вопросах, затрагивающих его интересы, устанавливать и поддерживать внешние контакты в экономической и других областях. Отличие между «Меморандумом Примакова» и «украинским планом» в том, что, согласно первому, эти права осуществляются в порядке, согласованном между сторонами, а согласно второму — «в порядке, определенном законодательством Республики Молдова». Также из «Меморандума Примакова» в «украинском плане» позаимствован пятисторонний формат участия — РМ и Приднестровье как стороны переговоров и Российская Федерация, Украина, ОБСЕ в роли посредников, с небольшой, правда, оговоркой: они подписывают План в присутствии представителей США и Евросоюза. Эту новую на первый взгляд формулу министр реинтеграции Василий Шова назвал «плавающим форматом». Документ предусматривает возможность участия США и ЕС в определенных событиях, связанных с реализацией «украинского плана»: a) контроле за порядком проведения выборов в Верховный совет Приднестровья; b) содействие в подготовке Закона Республики Молдова об особом правовом статусе приднестровского региона РМ; c) участие в работе Согласительного комитета, призванного содействовать преодолению возможных разногласий в вопросах выполнения или толкования сторонами положений Закона Республики Молдова об особом правовом статусе приднестровского региона РМ. Исключение составляют лишь «соответствующие международно-правовые меры, исходя из общепризнанных норм и принципов международного права», в случае невыполнения одной из сторон положений Плана — это право оставляют за собой Российская Федерация, Украина и ОБСЕ. Разумеется, о характере мер не сказано ни слова.

Сроки, этапы и последовательность событий представляют собой самую интересную часть «украинского плана». Так, конфликт предполагается урегулировать в три этапа продолжительностью каждого не более шести месяцев:

На первом этапе предусматривается правовое закрепление «основных положений статуса Приднестровья в рамках Республики Молдова». В этих целях Парламент РМ до 25 июля 2005 года принимает Закон Республики Молдова об основных положениях статуса Приднестровского региона РМ, который юридически закрепляет вышеизложенные принципы. На условиях, определенных этим законом, не позднее октября-ноября 2005 года проводятся выборы в Верховный совет Приднестровья. Согласно предложенному плану, эти выборы проходят «под контролем международных наблюдателей, ЕС, ОБСЕ, Совета Европы, США, России, Украины и других демократических государств». Эти выборы «под международным мониторингом» призваны узаконить Верховный совет Приднестровья, который, как следует понимать, априори признает основные положения статуса приднестровского региона и согласен действовать в соответствии с ними. Возможное поведение тираспольской администрации «украинский план» обходит молчанием, как умалчивает и методы, при помощи которых удалось бы убедить смирновскую администрацию стать более сговорчивой. Очевидно, что этот первый этап можно осуществить только в том случае, если приднестровская администрация и Россия захотят подписать «украинский план», а это значит, что весь процесс урегулирования конфликта подпадает под действие предполагаемого Закона об основных положениях статуса приднестровского региона РМ;
На втором этапе предусмотрено распределение полномочий между центральными органами власти Республики Молдова и органами власти Приднестровья. Это предполагает принятие Парламентом РМ Закона об особом правовом статусе Приднестровского региона РМ. В этих целях новоизбранный состав Верховного совета Приднестровья должен принять нормативно-правовой акт, который, по идее, означал бы признание «основных положений статуса». Предполагается подготовка проекта этого закона совместными усилиями. Верховный совет Приднестровья «делегирует уполномоченных депутатов регионального представительского органа в состав парламентской комиссии РМ по подготовке законопроекта» об особом правовом статусе Приднестровского региона — документа, в соответствии с которым будут распределены компетенции. Впоследствии, после принятия Парламентом РМ закона о распределении компетенций, Верховный совет Приднестровья, в свою очередь, должен будет принять нормативно-правовой акт по реализации этого закона;
Третий этап отводится «полному урегулированию приднестровской проблемы» путем «правового обеспечения особого статуса Приднестровья в составе РМ». Это предполагает, что стороны — РМ и Приднестровье, совместно с будущими странами-гарантами — Российской Федерацией, Украиной, а такж6е ОБСЕ, при содействии США и ЕС разрабатывают Договор между Республикой Молдова, Российской Федерацией, Украиной и ОБСЕ о гарантиях соблюдения Республикой Молдова Закона об особом правовом статусе Приднестровского региона РМ. После утверждения этого Договора Парламентом РМ вступает в силу Закон об особом правовом статусе Приднестровья, а Верховный совет Приднестровья принимает Конституцию региона.

Гарантии, предусмотренные «украинским планом» для Приднестровья, характерны для Республики Молдова, так как они применялись и при урегулировании гагаузской проблемы в 1994 году. Это в определенной степени подтверждает предположение о том, что План разработан с участием молдавских властей. Так, согласно «украинскому плану», система гарантий предусматривает право Приднестровья на выход из состава РМ в случае принятия решения о присоединении РМ к другому государству и (или) в связи с утратой Республикой Молдова международной правосубъектности. Из области «гарантий молдавского характера» и идея о Договоре между Республикой Молдова, Российской Федерацией, Украиной и ОБСЕ о гарантиях соблюдения Республикой Молдова Закона об особом правовом статусе Приднестровского региона РМ, которая на самом деле не что иное, как видоизмененная форма идеи Пакта стабильности и безопасности для Республики Молдова, с которым выступил год назад Президент Владимир Воронин. И предусмотренное в «украинском плане» предложение о создании Согласительного комитета, в состав которого входят по два представителя РМ и Приднестровья и по одному от Украины, Российской Федерации и ОБСЕ, с возможным участием США и ЕС — также является частью президентской идеи о Пакте. Согласительный комитет призван содействовать преодолению возможных разногласий в вопросах выполнения или толкования сторонами положений Закона об особом правовом статусе Приднестровья. Одно из основных отличий между Пактом, предложенным Ворониным, и положениями «украинского плана» состоит в том, что Румыния исключена, Приднестровье включено, а США и ЕС могут лишь присутствовать при разработке Договора и в Согласительном комитете.

Контекст и побочные события

Самого пристального внимания заслуживают обстоятельства, в которых обнародован «украинский план». Во-первых, документ такого уровня впервые представлен после вынесения Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) решения по «делу Илашку» — решения, из которого однозначно вытекает, что с военной, политической и экономической точки зрения Приднестровский регион РМ контролировался и фактически продолжает контролироваться Российской Федерацией. Несмотря на то, что Россия выразила свое негативное отношение к вердикту ЕСПЧ, тем не менее, она согласилась подчиниться этому решению. С этой точки зрения вот уже более года имеются реальные предпосылки для нового подхода к проблемам приднестровского урегулирования. «Украинский план», несомненно, следствие этого нового контекста, хотя Кишинев избегает ставить акцент таким образом, предпочитая дать России возможность достойно уйти из восточных районов Республики Молдова.

Во-вторых, новый контекст определен изменением конъюнктуры в регионе, обусловленном, с одной стороны, расширением ЕС и НАТО, с другой — подходом Российской Федерации к защите своих интересов в регионе. Недавняя активизация ГУУАМ и реформулирование задач этой структуры также в определяющей степени повлияли на появление «украинского плана». С этой точки зрения крайне важно, что США поддерживают ГУУАМ и инициативы в рамках этой организации. В этом смысле выход Узбекистана из ГУУАМ буквально за несколько дней до андижанских событий можно расценивать как позитивный момент.

В-третьих, разногласия между большинством депутатов Верховного совета Приднестровья и администрацией лидера Игоря Смирнова по поводу изменения Конституции региона в плане ограничения полномочий последнего чреваты как положительными, так и отрицательными последствиями для реализации Плана. С одной стороны, противостояние между приднестровскими депутатами и администрацией Смирнова выводит на первый план изъяны режима, основанного на принципах осажденной крепости, которая должна выстоять любой ценой, в том числе ценой сохранения авторитарного режима во главе со смирновской группировкой (Маракуца, Антюфеев, Лицкая и пр.), которая стояла у истоков конфликта и больше всех заинтересована в сохранении статус-кво, потому что она извлекает самую большую выгоду — как политическую, так и экономическую — из сложившейся ситуации. Характер разногласий подчеркивает дефицит демократии в регионе — момент крайне важный для новой динамики на пространстве ГУАМ. С другой стороны, «украинский план» может стать толчком и предлогом для того, чтобы клан Смирнова с помощью не раз испытанных методов «убедил» приднестровских «депутатов-реформаторов» в необходимости отказаться от идеи пересмотра Конституции перед лицом «внешней угрозы», которой надо противостоять.

Оценки и прогнозы

Опубликование «украинского плана» можно считать позитивным моментом, несмотря на то, что возможности его реализации крайне ограничены. По крайней мере, есть документ, который можно вынести на рассмотрение как посредников, так и заинтересованных сторон, в частности США, ЕС, Румынии и др. За исключением России и Приднестровья, у остальных сторон, по идее, не должно быть причин для его отклонения; скорее, у них должны быть мотивы для формулирования определенных вопросов уточняющего характера. Наверное, это как раз то, чего Кишиневу хочется больше всего.

Негативное восприятие Российской Федерацией и замечания приднестровской администрации к «украинскому плану» были предсказуемыми и не явились неожиданностью для молдавского руководства. Так или иначе, часть первого этапа реализации «украинского плана» зависит исключительно от молдавского руководства, которое до 25 июня должно принять Закон об основных положениях статуса Приднестровского региона РМ. По идее, принятие этого закона призвано направить любые инициативы со стороны внешних партнеров в законное русло РМ. После первого этапа все зависит от внешних факторов, с этого момента начинаются слабые черты «украинского плана».

Во-первых, «украинский план» не предусматривает никаких «методов убеждения», которые можно было бы применить по отношению к приднестровскому режиму в случае игнорирования Плана с его стороны, хотя ни для кого не секрет, что приднестровский режим продолжает существовать исключительно благодаря поддержке со стороны России и Украины. Тем не менее, возможны и необходимы механизмы, которые позволили бы избежать гуманитарной катастрофы в Приднестровье, однако позволило бы разработать и применить механизмы, которые вынудили бы приднестровские власти быть более восприимчивыми к предложениям по урегулированию конфликта. Отправным пунктом в этом плане могло бы стать осуществление инициатив по укреплению режима безопасности на приднестровском участке границы Республики Молдова с Украиной, введение совместных молдавско-украинских таможенных постов. Принятие со стороны Украины конкретных мер в этом плане стало бы самым красноречивым свидетельством ее заинтересованности в урегулировании приднестровского конфликта. Отсутствие или уклонение от провозглашения применения таких мер подпитывает спекуляции о наличии конкуренции между различными «группировками» в киевской администрации, вокруг секретаря Совета безопасности Петра Порошенко и министра иностранных дел Бориса Тарасюка. Действительно, если такая конкуренция существует, «украинский план» можно рассматривать как компромисс между этими «группировками». Несомненно одно: без «методов убеждения» План невыполним в установленные сроки, а после истечения этих сроков, можно не сомневаться, Украина заявит о потере интереса к собственному документу, реализация которого была целесообразна в указанные сроки. Очевидно, что в таких обстоятельствах перед приднестровским режимом будет стоять одна-единственная задача — выжить, дождаться момента, когда истекут установленные сроки, а после этого предстоящие на Украине парламентские выборы могут создать новые условия для сохранения состояния неопределенности.

Во-вторых, опасения оппозиции и ряда лидеров общественного мнения РМ по поводу того, что реализация «украинского плана» завершится в тот самый момент, когда будут признаны легитимными выборы в верховный совет Приднестровья, отнюдь не лишены оснований. Аргументы сводятся к тому, что «украинский план», говоря о выборах в верховный совет, закрывает глаза на существование смирновской администрации — группировки, самым непосредственным образом заинтересованной в сохранении сепаратистского режима и военизированных структур, на которые опирается эта администрации, в том числе российских войск. Иными словами, План абстрагируется от существования главных структур, которые на самом деле «гарантируют» живучесть сепаратистского режима. В этих обстоятельствах «украинский план» ссылается на гарантии для приднестровского региона и обходит полным молчанием гарантии для Республики Молдова в случае преднамеренного срыва сотрудничества с Тирасполем после проведения выборов, которые узаконили бы верховный совет как «представительный орган Приднестровья». Говоря техническим языком, это можно проделать крайне «убедительно». Например, верховный совет Приднестровья может принять, как того предусматривает «украинский план», «нормативный акт», который означал бы, что Тирасполь согласен взаимодействовать с Кишиневом на основание предполагаемого Закона об основных положениях статуса Приднестровского региона РМ и который открыл бы дорогу международному мониторингу и признанию результатов выборов в верховный совет. Но, взяв хорошо рассчитанную паузу, администрация Смирнова вполне могла бы, на основании местной конституции, обратиться в конституционный суд региона, который установит, что «украинский план» противоречит основному закону. В итоге, можно предположить, что наравне с «представительным органом» вполне возможно признание легитимности всего режима по принципу: кто может заставить суд плясать под свою дудку — тот и легитимен. Кто сможет помешать верховному совету признать решение приднестровского конституционного суда и собственные ошибки?

Предполагаемое прекращение сотрудничества Тирасполя с Кишиневом после признания выборов в верховый совет было бы выгодно как для приднестровских лидеров, так и России. Дело в том, что с окончательным урегулированием конфликта вывод российских войск из Приднестровья стал бы неминуемым, им просто нечего будет там делать. Однако есть множество доказательств тому, что Россия не желает сворачивать свое военное присутствие в регионе, и самое красноречивое подтверждение в этом плане — отношение России к выполнению обязательств, взятых на себя на Стамбульском саммите ОБСЕ. Поэтому в сложившейся ситуации половинчатая мера, которая привела бы к признанию выборов в верховный совет Приднестровья и последующему прекращению сотрудничества с Кишиневом, отбросит процесс назад, к стерильным переговорам, сопровождаемым ссылками на прежнее соглашение о синхронизации вывода войск с окончательным урегулированием конфликта. Тем временем, последствия «экономических санкций» России против РМ на фоне угроз о предстоящем значительном повышении цен на энергоносители могут сложиться в крайне убедительный рычаг в отношениях России с молдавскими властями. Вывод, который напрашивается, состоит в том, что демократизация приднестровского региона путем проведения выборов под международным наблюдением, но без одновременного применения мер по демилитаризации и без создания условий при которых группировка способствующая разжиганию конфликта и извлекающая выгоды из этого конфликта (декриминализация), содержит в себе огромный риск. По сути, «украинский план» следует доработать с учетом положений Декларации о политическом партнерстве в целях осуществления европейской интеграции — документа, единогласно принятого Парламентом нового созыва и в котором четко и однозначно подчеркивается необходимость урегулирования приднестровской проблемы в рамках Конституции Республики Молдова и норм международного права, в тесном взаимодействии с ОБСЕ, ЕС, Румынией, Россией, США и Украиной и на базе формулы «трех Д» — демократизации, демилитаризации и декриминализации приднестровского региона.

Нетрудно заметить, что из этого намерения, единогласно поддержанного депутатами, выпали «два Д» и Румыния. Игнорирование Румынии произошло самым досадным и неприятным образом, несмотря на то, что после угроз России о применении экономических санкций в отношении Молдовы именно Румыния доказала, что может стать одним из наиболее полезных партнеров Кишинева. Более того: создается впечатление, что разработчики «украинского плана» и/или молдавские власти сознательно прибегли к определенным действиям, призванным свести к минимуму возможную роль Румынии. Такое поведение породило в «украинском плане» ряд курьезов, таких, как «право жителей Приднестровья на самоопределение» в случае утраты Республикой Молдова международной равносубъектности. Несмотря на то, что ситуация коренным образом изменилась — Румыния стала членом НАТО и очень скоро получит членство Евросоюза, эта формула воспроизводит положение Закона об особом правовом статусе Гагаузии, которое в этом конкретном случае означало предоставление гарантий о неприсоединении Молдовы к Румынии. Здесь следует отметить несколько моментов. Может разработчикам Плана следовало бы представить себе ситуацию, при которой на права, выдуманные ими, начнут претендовать и другие? Интересно, как, например, восприняли бы они «право жителей Донбасса на самоопределение» в случае, если официальный Киев начнет, по их мнению, вести прозападную политику? Второй момент связан с асимметричным подходом к интересам сторон. С одной стороны, Россия, которая официально признает суверенитет, независимость и территориальную неприкосновенность РМ, de facto контролирует — политически, административно, экономически и военно — 15% территории РМ, принимает законы, которые позволили бы присоединение других (сепаратистских) территорий к Российской Федерации, включает в повестку законодательного органа принятие сепаратистских республик в составе РФ и т.д. и т.п., пользуется статусом посредника и гаранта. С другой стороны, Румыния, у границ которой поддерживается в тлеющем состоянии конфликт, порожденный извне, полностью исключается из так называемого процесса приднестровского урегулирования. В этой связи крайне любопытно, что данные относительно этнической принадлежности населения РМ, полученные на переписи полгода назад, обнародованы буквально накануне опубликования «украинского плана» — несмотря на то, что международные эксперты, под наблюдением которых прошла переписи, настоятельно рекомендовали молдавским властям не делать этого. Можно предположить, что цифра 2,1% граждан, идентифицировавших себя румынами, побудила разработчиков «украинского плана» проигнорировать роль Румынии. Если это так, то следует прояснить одно из двух: либо число румын в РМ настолько незначительно, что страх, заложенный в формуле «право жителей Приднестровья на самоопределение» в случае утраты Республикой Молдова международной равносубъектности, полностью беспочвенен, либо гарантии обеспечить «право жителей Приднестровья на самоопределение» обоснованы и данные переписи подтасованы. И в первом, и во втором случае ситуация достойна сожаления. Данные не вызывают доверия, так как противоречит данным о голосовании граждан в поддержку формирований, заклейменные официальной пропагандой как «унионистские» (прорумынские). Но еще хуже, если бы статистика вызывала доверие, потому что в таком случае следовало бы предположить, что граждане РМ — циники, которые десятками и сотнями тысяч получают гражданство Румынии исключительно из корыстных побуждений. Как бы то ни было, действия молдавских властей и оценка гражданами действий этих самых властей может определяющим образом сказаться на способе урегулирования приднестровского конфликта, побочных эффектах урегулирования, процессе так называемой европейской интеграции, а также на обсуждение визового режима с Румынией.

Президентские выборы	Как будет развиваться «Украинский план» приднестровского урегулирования?