«Национальный консенсус» спасен? / e-democracy.md

«Национальный консенсус» спасен?

Кристиан Унтилэ / 29 июля 2005

Оранжевая эволюция на 70%

В рамках последних дебатов на заседаниях Парламента, переданных в прямом эфире по радио и ТВ, можно было заметить довольно странную вещь: действия и проекты правительства критикуют преимущественно представители фракции «Альянс Наша Молдова». Представители фракции Христианско-демократической народной партии (ХДНП) и Демократической партии (ДП) более снисходительны в оценках проектов, продвигаемых парламентским большинством. Такое отношение частично объясняется «национальным консенсусом», установленным в начале работы Парламента действующего созыва, а также постепенным выполнением ряда требований, которыми фракция ХДНП обусловила поддержку переизбрания президента Владимира Воронина.

Так, из основных условий, выдвинутых христианскими демократами для достижения «национального консенсуса», к концу летней сессии законодательного органа практически выполнены требования, касающиеся: а) передачи в прямом эфире по национальному радио и ТВ пленарных заседаний Парламента; б) помещение стенограммы пленарных заседаний Парламента на официальном веб-сайте законодательного органа; в) отказ Правительства быть учредителем газет Независимая Молдова и Moldova Suverana; г) пересмотр Закона о Высшем совете магистратуры; д) изменение Закона о Счетной палате; е) изменение Кодекса о выборах; ж) изменение Закона о Службе информации и безопасности (СИБ).

В этих условиях оппозиция может быть уверенной, что в судебные органы, органы контроля и безопасности будут выдвигаться должностные лица и сотрудники, которые будут работать в соответствии с требованиями и критериями о деполитизации соответствующих институтов. Тем не менее, следует отметить, что из пакета сформулированных требований Парламенту не удалось принять новый Кодекс о телевидении и радио, пересмотреть законы о прокуратуре и местной публичной администрации. Более того, заметно, что и в других крайне важных и принципиальных вопросах представители парламентского большинства не очень были настроены уступить; например, при избрании на очередной срок председателя Высшей судебной палаты они отстояли своего кандидата вопреки протестам ХДНП. Таким образом, можно констатировать, что лишь около 70% требований оппозиции были удовлетворены. Внесенные в законодательство изменения носят принципиальный характер и можно утверждать, что «национальный консенсус» пока остается в силе, особенно после принятия Парламентом — практически единогласно — Закона об основных положениях особого правового статуса населенных пунктов Левобережья Днестра.

Закон о внесении изменений в ряд законодательных актов, действующих в области правосудия

Закон, принятый парламентом в двух чтениях сразу, призван установить новые регламентации в области отправления правосудия и упорядочения статуса судьи. Заявленная цель — укрепление независимости судей и автономии судебной системы.

Суть внесенных изменений:

обязать Президента страны и Парламент обосновать отказ назначить на должность председателя или заместителя председателя апелляционных судов и палат или Высшей судебной палаты исключительно серьезными мотивами несоответствия, нарушения законодательства или несоблюдения процедуры отбора и выдвижения. В случае, если Высший совет магистратуры повторно выдвинет отклоненную кандидатуру, в тридцатидневный срок с момента внесения повторного предложения Президент страны обязан издать указ, а Парламент — назначить кандидата, чья кандидатура внесена повторно. Закон не уточняет, что произойдет, если Парламент и глава государства не примет соответствующего постановления или не издаст соответствующего указа. Внесенные изменения не предусматривают юридической ответственности президента и парламентариев в этом случае, из чего можно сделать вывод, что этот момент, скорее, политического характера;
обязать Президента страны и Парламент обосновать отказ назначить на должность председателя или заместителя председателя апелляционных судов и палат или Высшей судебной палаты до достижения возрастного ценза только при наличии неоспоримых доказательств несоответствия кандидата или судьи этой должности, нарушения с его стороны законодательства или несоблюдения процедуры отбора и выдвижения кандидата или судьи. Закон не уточняет, что означает несовместимость кандидата должности судьи, коль скоро он не назначен еще на эту должность и, следовательно, вправе занимать любую государственную или частную должность, и только после назначения в должность судьи он должен сделать так, чтобы несовместимость исчезла. Этот закон предусматривает, что если Высший совет магистратуры повторно выдвинет отклоненную кандидатуру, Президент страны обязан в тридцатидневный срок с момента внесения повторного предложения издать указ о назначении в должность судьи или о назначении в должности до достижения возрастного ценза.

Изменение Закона о Высшем совете магистратуры

Закон содержит два основных момента:

Изменение порядка образования Совета. Семь судей из 12 членов ВСМ избираются тайным голосованием Общим собранием судей Республики Молдова, двух членов избирает Парламент из числа штатных профессоров — одного по предложению парламентского большинства, второго — по предложению парламентской оппозиции. Установлено, что судьи, избранные Общим собранием судей, будут делегированы в Совет по принципу ротации, по три члена одновременно сроком на один год. В настоящий момент в Высший совет магистратуры двух судей избирает Пленум Высшей судебной палаты, двух — собрание судей апелляционных судов, двух — собрание судей судов и трех штатных профессоров — Парламент. В Высший совет магистратуры входят в силу занимаемых должностей Председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор;
Статус Общего собрания судей. Законом установлено, что Общее собрание обеспечивает практическое выполнение принципа самоуправления судебной власти и в его эксклюзивной компетенции входит избрание 7-ми членов Высшего совета магистратуры. Одновременно, Собрание не вправе принимать никаких других решений относительно организации судебной власти. Установлено также, что Собрание созывается, как правило, раз в четыре года и является правомочным при условии участия в нем не менее 2/3 от общего числа судей и наличия доказательств того, что отсутствующие судьи были заблаговременно проинформированы о созыве. Практически, этими нормами учрежден новый общественный орган самоуправления, которого раньше не было и создание которого не было согласовано с судьями, которым придется впоследствии обеспечить его работу. Следует отметить и тот факт, что в соответствии с действующими положениями Закона о Высшем совете магистратуры, это независимый орган, сформированный для организации и обеспечения функционирования судебной системы, это гарант независимости судебной власти, созданный для исполнения судебного самоуправления. Соответственно, может возникнуть конфликтная ситуация между нормами, которые одновременно наделяют правом на самоуправление Высший совет магистратуры и Общее собрание. Изначально проект предлагал новый состав Высшего совета магистратуры избирать в трехмесячный срок с момента вступления закона в силу, однако такое решение усекло бы мандат действующих членов, избранных на более продолжительный срок.

Закон о внесении изменений в ряд законодательных актов, регулирующих деятельность Службы информации и безопасности

В соответствии с внесенными изменениями, Служба информации и безопасности наделена новыми полномочиями, которые касаются, в частности: a) защиты государственной тайны, функционирования и обеспечения правительственных систем связи; c) проведения мероприятий по борьбе с терроризмом.

С другой стороны, СИБ лишена права проводить уголовное преследование по фактам правонарушений, расследование которых входило в компетенцию СИБ, и располагать изолятором предварительного заключения. Закон не предусматривает каких-либо положений о демилитаризации Службы информации и безопасности, как не содержит и норм, касающихся раскрытия секретных агентов тоталитарного режима. Кроме того, закон не вносит никаких новых регламентаций относительно ограничений отнесения информации к разряду «государственная тайна», несмотря на то, что ранее выявлялись злоупотребления в этом плане. Можно констатировать, что эти изменения отличаются поверхностным характером и практически сводятся к лишению СИБ права проведения уголовного преследования по ряду правонарушений, входивших в компетенцию Службы информации и безопасности.

Закон о внесении изменений и дополнений в Закон о счетной палате

Закон о Счетной палате дополнен рядом положений, суть которых состоит в следующем:

закон призван обеспечить порядок формирования, управления и применения государственных финансовых средств; обеспечить легальное, экономное, рациональное и эффективное использование государственного достояния по назначению;
уточнение ряда положений: тематический контроль; политики программы правления; процедуры контроля, заключения, доказательства контроля и пр.;
представление ежегодного отчета в Парламент об управлении государственным бюджетом с указанием и выявленных нарушений. Отчет заслушивается на специальном заседании Парламента;
принципы контрольно-финансовой деятельности Палаты: ответственность; объективность; независимость; компетентность; четкие формулировки; транспарентность и т.д. Предусматривается также, что проведение дополнительного контроля управления государственными ресурсами допускается по требованию любой парламентской фракции ежеквартально;
статус членов Счетной палаты: 3 члена избираются по предложению парламентского большинства, 4 — по предложению оппозиции. Закон предусматривает также, что отзыв с должности членов Счетной палаты не допускается и досрочное прекращение их мандата может произойти лишь в случае отставки, вынесения окончательного уголовного приговора, истечения срока, по состоянию здоровья или по достижении 65 лет. В настоящий момент законодательство предусматривает, что председатель и члены Счетной палаты могут быть отозваны с должности Парламентом до истечения мандата в случае, если они не справляются со своими обязанностями, нарушили действующее законодательство или совершили противоправные действия — при условии, что за их отзыв с должности проголосовало большинство избранных депутатов. Таким образом, констатируем, что в отношении членов Счетной палаты депутаты сочли необходимым ограничить собственное право отзыва;
детально изложен механизм проведения проверок на месте и в своих представительствах, а также детализован порядок составления постановлений и других актов Счетной палаты.

Закон о внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах

Среди вышеперечисленных проектов, принятых Парламентом, особое место занимает проект Закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах. Проект был разработан рабочей группой, специально созданной для сбора предложений всех парламентских фракций по совершенствованию системы выборов и избирательного процесса, а также предложений неправительственных организаций, действующих в этой сфере. Новые регламентации можно сгруппировать следующим образом:

Уточнение ряда определений и понятий: выдвижение кандидатов; свод правил поведения (заключается между ЦИК, масс-медиа и конкурентами на выборах); место жительства и место прописки;
Ограничение участия независимых кандидатов в парламентских выборах. Принятым законом независимые кандидаты лишены возможности участвовать в парламентских выборах, им сохранено право баллотироваться только на местных выборах. Мотивация такого подхода состоит в том, что с 1994 года по настоящий момент ни один независимый кандидат не был избран депутатом Парламента. При этом не был принят в расчет тот факт, что до настоящего момента для независимых кандидатов устанавливался чрезмерный избирательный барьер в 3–4%;
Изменение статуса Центральной избирательной комиссии. Согласно новой редакции Кодекса о выборах, Центральная избирательная комиссия состоит из девяти членов: по одному назначают Президент Республики Молдова и правительство, а 7 делегирует Парламент (в том числе 5 от оппозиции, согласно количеству мандатов, которыми она обладает). Члены ЦИК отзыву не будут подлежать, тем не менее, Парламент сможет принимать решения о досрочном прекращении полномочий членов ЦИК. До настоящего момента этим правом пользовалась только Высшая судебная палата и перевод этих прерогатив в сферу политики с трудом можно расценить как «совершенствование и демократизация законодательства о выборах»; скорее, это шаг назад, к обеспечению политического контроля над независимой структурой. Более того, предусмотрена даже норма, согласно которой Парламент может отправить в отставку членов ЦИК в случае «серьезных нарушений» с их стороны Конституции Республики Молдова и Закона о выборах. При этом закон не уточняет, какие проступки следует отнести к серьезным нарушениям Конституции и Кодекса о выборах, так как эти прерогативы, как правило, принадлежат Конституционному суду и судебным инстанциям.
Должность председателя ЦИК приравнена в должности министра, должность заместителя председателя и секретаря ЦИК — к должности вице-министра. Также сокращен мандат членов ЦИК — с шести лет до пяти. Принятый закон предусматривает также, что ЦИК назначается в трехмесячный срок и, таким образом, может произойти усечение мандата действующих членов ЦИК, назначенных Парламентом всего лишь два года назад;
Изменение порядка назначения членов окружных избирательных советов и участковых избирательных бюро. Установлено, что двух членов окружных избирательных советов назначают судьи, двух членов — местные советы соответствующего уровня, а остальные члены с правом решающего голоса предлагают пропорционально партии и общественно-политические формирования, представленные в Парламенте на момент образования соответствующих избирательных органов. Это положение не вызвало дебатов в рамках парламентских партий, а мнением непарламентских партий никто и не поинтересовался в данном случае; тем не менее, эксперты считают, что в перспективе могут возникнуть конфликты и напряженные ситуации, так как данная норма из разряда тех, что оставляют место для злоупотреблений и монополизации политического процесса со стороны нескольких формирований, находящихся у власти;
Уточнение и составление списков избирателей. Решено, что органы местной администрации ежегодно проводят сверку списков по адресам избирателей, обновляют их и до 1 марта каждого года представляют уточненные списки в Центральную избирательную комиссию. Избиратель, у которого место жительства и прописка не совпадают, заносится в список по месту жительства (таким образом, решается проблема голосования студентов по месту временной учебы);
Статус зарегистрированных кандидатов. Уточняется, что в случае освобождения от занимаемой должности они получают в Центризбиркоме положенную среднюю зарплату. Кроме того, установлено, что на период избирательной кампании зарегистрированные кандидаты не подлежат привлечению к уголовной ответственности, аресту, задержанию или административным наказаниям без предварительного согласия зарегистрировавшего их избирательного органа (за исключением явных правонарушений). Последняя клаузула была признана Конституционным судом неконституционной в рамках интерпретации одной из аналогичных статей Кодекса о выборах, которая впоследствии была исключена;
Передачи на тематику выборов. В соответствии с новой редакцией Кодекса о выборах, в предвыборный период все передачи аналитического, информативного и другого характера, касающиеся участников выборов, транслируются с соблюдением Концепции и Регламента ЦИК под рубрикой «Выборы». Если тот или иной конкурент на выборах подвергнется критике вне передач под этой рубрикой, ему будет предоставлено право реплики на аналогичных условиях. Кроме того, общественные телерадиоорганизации обязаны проводить публичные дебаты на равных условиях для всех конкурентах на выборах. По инициативе общественных организаций, принимавших участие в разработке проекта, Кодекс о выборах дополнен новым положением, согласно которому средства массовой информации распространяют, по обращению Центризбиркома, рекламные агитационные ролики, призванные способствовать гражданскому воспитанию избирателей, проводят кампании по информированию избирателей о процедуре голосования и других особенностях выборов;
Составление бюллетеня для голосования и голосование. Согласно принятым изменениям, решено ввести отрывной талон бюллетеня для голосования. В талоне будет отражена следующая информация: номер бюллетеня для голосования, время и категория выборов, имя избирателя, серия и номер его удостоверения личности, место для контрольного штампа избирательного участка, имя ответственного лица за выдачу бюллетеня для голосования. Избиратель сможет опустить в урну заполненный бюллетень только после того, как член избирательного органа удостоверится в идентичности личности голосующего, а ответственный член комиссии позаботится о сохранности талонов всех бюллетеней для голосования, опущенных в урну. Эти новшества, наряду с проставлением штампа «Votat» на вкладыше удостоверения личности, в состоянии вызвать ряд осложнений в ходе процесса голосования, так как избиратели не привыкли к подобной детализации. Свидетельством тому — многочисленные случаи на последних выборах, когда избиратели отказывались проставлять штамп на вкладыше удостоверения личности и предпочитали не голосовать;
Наделение ЦИК правом наказывать конкурентов на выборах. Статья 69 Кодекса о выборах дополнена нормами, которые позволяют Центризбиркому наказывать конкурентов на выборах, нарушивших положения Кодекса о выборах. ЦИК вправе применить по отношению к провинившимся конкурентам такие санкции, как предупреждение или штрафные взыскания. При этом не уточняется, о каких нарушениях идет речь, и, практически, любое отклонение от Кодекса сможет повлечь штрафные санкции. Кроме того, не установлено, кто именно будет налагать санкции — вся комиссия (своим постановлением) или только председатель ЦИК (в качестве руководителя). В первом случае на очередных выборах любопытно будет понаблюдать за применением санкций новым составом ЦИК, так как у оппозиции будет большинство, и она сможет подвергать достаточно жесткой обструкции представителей правящей партии;
Пересмотр избирательного барьера. Одно из наиболее существенных изменений Кодекса о выборах состоит в том, что для партий и других общественно-политических организаций, принимающих участие в выборах, избирательный барьер составит 4%, что означает возврат к изначальной планке, установленной еще при принятии Кодекса о выборах Парламентом 1997 года. Для предвыборных блоков, независимо от числа вошедших в них субъектов, избирательный барьер унифицирован и установлен на уровне 8%. В настоящий момент избирательный барьер для блоков из двух партий составляет 9%, для блоков из трех и более партий — 12%. Таким образом, с одной стороны, сохранена идея поэтапного барьера, введенного в Кодекс о выборах в 2000 году по инициативе ХДНП; с другой стороны, удовлетворена рекомендация Венецианской комиссии об установлении избирательного барьера на уровне 3–5% для формирований, участвующих в выборах. Примечательно, что избирательный барьер стал одним из наиболее спорных вопросов, который чаще всего обсуждался и иногда даже пересматривался в зависимости от политической конъюнктуры, исходя из сиюминутных интересов парламентского большинства. Можно констатировать, что и на этот раз изменение на руку парламентскому большинству, позиции которого пошатнулись на последних выборах в результате объединения ряда правоцентристских партий в единый блок. При выборах Президента страны можно было заметить, что маленькие партии более склонны к переговорам, и не исключено, что в будущем мы еще станем свидетелями ситуаций, аналогичных сложившейся на 4 апреля 2005 года.

Заключения

Несмотря на то, что эти законопроекты крайне важны и необходимы, они разработаны и приняты в авральном порядке, без глубокого анализа и без полного учета существующих объективных реалий. По ним не была проведена международная экспертиза, а процесс внутреннего согласования с гражданским обществом не был достаточно транспарентным.

Признавая неоспоримое значение ряда норм, многие эксперты, тем не менее, отмечают, что при самом поверхностном изучении этих проектов бросается в глаза тот факт, что они слишком далеки от изначальных замыслов и идей, которые легли в основу инициирования этих законодательных изменений.

Можно сделать вывод, что с политической точки зрения все должны быть довольными: a) «конструктивная оппозиция» получила возможность продвигать собственные кадры и сейчас может умерить пыл критически настроенных бывших своих сторонников, повернувшихся к ним спиной после достижения «национального консенсуса» с правящей партией; b) власть сохранила за собой на более длительный период возможности влияния на различные структуры; соответствующие структуры сохранили и даже углубили свою независимость.

Остается посмотреть, насколько положительно скажутся внесенные изменения на гражданах, на социальных группах, общество в целом и — почему бы и нет? — на «активной оппозиции», которая бойкотировала избрание Президента Воронина, но поддерживает отдельные изменения в рамках «национального консенсуса»; остается посмотреть, действительно ли эти изменения будут способствовать тому, что мы называем «приведение национального законодательства в соответствии с международными нормами».

Факторы, которые могут повлиять на исход новых выборов	Саммит СНГ в Казани