Становление партий и выборы / e-democracy.md

Становление партий и выборы

Игорь Боцан / 15 февраля 2008

Синдром «подражательной демократии»

Также как и в других восточноевропейских странах, молдавская демократия является подражательной. Данный термин установлен, он указывает на заимствованные формы, наполненные автономным содержанием, которое очень редко проявляется адекватно. В этом смысле, любая заимствованная конституционная модель — парламентская, полупарламентская или президентская — в таких странах, как Республика Молдова, будет проявляться в специфической манере, дирижируемая, суверенная или эшелонированная демократия, в которой доминирует диктатура закона сосредоточенная на вертикали власти. Еще хуже, когда общество скользит в направлении хаоса и конфронтации, создавая порочный круг. В общем, подражательная фаза неизбежная для развивающихся обществ, однако со временем подражательные модели должны культивировать рефлексы. Даже если пока эти рефлексы обусловлены приманкой и находятся под присмотром внешних контролеров, позднее они начнут адекватно функционировать, безусловно.

В Республике Молдова демократия находится в процессе становления в течение 17 лет и демократические рефлексы уже обозначились. Как и на всех пространствах, находящихся в переходном периоде, они особенно проявляются с приближением выборов, парламентских или президентских. Примеры России и Украины красноречивы в этом плане. И в Республике Молдова приближение выборов много раз провоцировало инициативы о внесении изменений в Конституцию, избирательную систему, законодательство о партиях и др. Так случилось перед досрочными парламентскими выборами в 1994 году, что было абсолютно нормальным на том этапе. Тем не менее, так случилось и перед президентскими выборами 2000 года, когда Конституцию хотели изменить в интересах отдельных политических групп, спровоцировав конституционный кризис и досрочные парламентские выборы. Что-то подобное начало развиваться после того, как началась подготовка к парламентским выборам 2009 года.

Недавно, парламентское большинство приняло новый закон о партиях, было запрещено участие в избирательной гонке обладателей двойного гражданства, началось внесение изменений в избирательное законодательство для создания преимуществ за счет оппозиционных партий. В ответ оппозиция, вернее ее «молодая» часть, выступила с противоречивыми в некоторой степени инициативами. Они объявили о намерении избавить общество от нынешней власти, изменить конституционные нормы по выборам главы государства, а также внести изменения в избирательную систему по выборам Парламента, в общем-то, повторяя прошлые предложения оппозиции «старой закалки».

Прошлый опыт показал, что «движение против течения» очень редко дает ожидаемые результаты, скорее выявил уязвимость вовлеченных сторон. Так случилось в процессе разработки Конституции в начале 90-х годов, а потом при её пересмотре с участием бывших президентов Мирчи Снегура и Петру Лучинского. Результатом стало преждевременный выход из местного политического круговорота. Не исключено, что лидеры нынешней правящей партии пожалеют о многих вещах, которые они совершили в годы своей абсолютной власти. Они предпочитали создавать привилегии в ущерб оппозиции и укрепления демократических институтов. Их действия, упомянутые выше, в этом смысле более чем красноречивые.

Самым лучшим, возможно невыполнимым в нынешнем политическом контексте, решением было бы приложение правящей партией и оппозиционными формированиями совместных усилий, по крайней мере, для укрепления партий и избирательной системы. На этом этапе, кажется, что ни новый закон о партиях, ни изменения в законодательство о выборах, которые сейчас на стадии выполнения, недостаточны для укрепления демократических институтов.

Кто платит, тот заказывает музыку?

После парламентских выборов 2005 года специализированные международные институты рекомендовали Республике Молдова принять новый закон о партиях, который бы содействовал их упрочению и снижению уровня политической коррупции. Кроме того, было рекомендовано внести изменения в законодательство о выборах для исключения норм, порождающих недоверие между партиями.

Проект нового закона о партиях вызвал противоречивые дискуссии, а его окончательный вариант был отмечен неожиданным изменением — увеличение в два раза годовой суммы, выделяемой из государственного бюджета на поддержку деятельности партий — с 0,02%, как было установлено в проекте закона, до 0,2%, это значит, что сумма равна примерно 30 миллионам лей (более 1,8 млн. евро). Ряд рекомендаций, в том числе, касающихся региональных партий, были проигнорированы. Для Республики Молдова ежегодная сумма, предусмотренная на содержание партий настолько большая, что не может соотноситься с рекордными легитимными требованиями. Любой может спросить: за какие особые заслуги партиям выделяют 0,2% ежегодного государственного бюджета, если сами партии занимают один из самых низких уровней доверия, примерно 20%? Единственным объяснением может быть то, что в Республике Молдова, как и в продвинутых обществах, которым мы подражаем, партии должны играть решительную роль в обеспечении отношений между обществом и органами представительной власти. В общем, молдавским гражданам навязали кредитование партий в аванс без каких-либо гарантий того, что партии станут более ответственными и заслуживающими доверия.

В этих обстоятельствах необходимо обсудить важнейшие проблемы партий. Последние исследования по теме эволюции партий в зонах переходного периода показывают, что в подражательной демократии неотложными проблемами являются становление выборов и избирательная волатильность. Имеется в виду, что партии должны бы были стать жизнеспособными институтами, способными «преодолеть подчиненность требовательным лидерам или группировкам, создавшим партии в инструментальных целях». Если будет решена проблема становления, то будет решена и проблема избирательной волатильности, а партии стали бы способны выполнять обязанности, состоящие в: а) определение и артикуляция интересов больших групп граждан; б) мобилизация масс избирателей; в) структурирование голосов избирателей; г) вклад в развитие политической культуры; д) нахождение, принятие и продвижение новых кадров; е) разработка и выполнение социально-экономических и политических программ; ж) организация государственной администрации и др.

Молдавские налогоплательщики, которые за счет публичных денег должны ежегодно поддерживать примерно 2/3 из 30 зарегистрированных партий, которые имеют мандаты в Парламенте и местных советах, имеют право спросить:

Сколько партий могут выполнить вышеуказанные задачи? Если обязать партии представить списки «теневого правления», откроется, что и так называемые крупные партии столкнутся с большими трудностями в убеждении налогоплательщиков в том, что они могут эффективно властвовать. Скорее всего, те же «технократы» будут фигурировать в большинстве списков;
Какие важные вопросы решают лидеры, постоянно раскалывая и объединяя партии, если знаю, что именно подобное поведение ведет к избирательной волатильности и искажению репрезентативности вследствие пропорционального перераспределения голосов мелких партий? Фактически, исходя из недавней политической эволюции Республики Молдова, следует, что у нас были и есть специфические категории лидеров. «Правый фланг» в течение всего периода независимости Республики Молдова так и не выяснили до конца, кто из них несет ответственность за провал целей, сформулированных еще в 1990 году? Одни из них скомпрометировали себя и были вытеснены из политической жизни, а те, которые смогли удержаться на плаву, обвиняются в «предательстве». С другой стороны, лидеры двух самых сильных формирований в стране, признавая, что когда-то были друзьями, распространили личные отношения, испорченные в последние годы, на формирования, которыми руководят, а граждане должны считать, что речь идет о борьбе оппозиции и власти;
Что можно предпринять, чтобы публичные деньги, распределяемые партиям, мотивировали их лидеров проводить такое становление, что когда придет время ухода «отцов-основателей», партия не почила вечным сном, а наоборот, смогла бы познать дальнейший рост?

Возможные ответы на вопросы заданные выше не могут быть тривиальными. Финансирование партий по критерию достижений на выборах (количество мандатов в Парламенте и местном совете), как предусмотрено в новом законе о партиях, вещь необходимая, но недостаточная. Из соображений практического характера критерии финансирования должны быть диверсифицированы без увеличения общей суммы. Возможно, будет полезно предложить определенное количество ресурсов партиям, объединенным с международными доктринами, представленным в Европейском Парламенте для стимулирования общения между ними. Такой подход может иметь многосторонние результаты, содействуя их вступлению в европейский круг. Партии были бы мотивированы объединяться по доктринальным критериям для получения возможности партнерства с международными формированиями. И граждане могли бы быстрее понять, для чего необходимы доктринальные партии, которые при посредничестве с международными формированиями, могли бы использовать вековой опыт европейских социалистов, либералов, христиан-демократов и др.

Задача становления партий может быть достигнута и наделением обязательствами более прозрачного функционирования партии. В этом смысле существует два подхода. Первый касается обнародования критериев отбора и выдвижения партийных кандидатов на выборные должности. Второй подход касается способа распределения депутатских мандатов в рамках современной пропорциональной избирательной системы, применяемой с определенными изменениями, он имеет более широкое влияние.

Вклад избирательной системы в развитие партий

То, что избирательная система имеет определяющее влияние на систему партий, является аксиомой. В скором времени Парламент проголосует во втором чтении изменения в Кодекс о выборах, которые не затрагивают суть избирательной системы. В то же время, Либерально-демократическая партия Молдовы (ЛДПМ) намерена инициировать проведение референдума о внесении изменений в избирательную систему. В этих обстоятельствах заслуживает внимания обсуждение возможных решений с более высоким уровнем выполнимости и вероятным вкладом в становление и укрепление партий.

Из опыта Республики Молдова можно констатировать, что пропорциональная система (одна страна — один избирательный округ), введенная в 1993 году, была не самым лучшим выбором:

Большинство партий за некоторым исключением, победивших на выборах и находившихся у власти, впоследствии деградировали. Одна из главных причин такой эволюции связана со способом выбора и продвижения кандидатов. Это является одной из причин избирательной волатильности. Закрытые партийные списки, составленные лидерами в соответствии с не очень прозрачными критериями, фигурировали в качестве основных факторов, приведших к скандалам и расколам;
Констатация разрыва между избранными кандидатами и электоратом стала банальностью. В этом смысле неудивительно, что политические партии идентифицируют себя со своими лидерами, а большинство остальных членов, даже если становятся депутатами, остаются политическими анонимами. Это причина слабого становления партий;
Другой недостаток нынешней системы касается того, что в Парламенте представлены в пропорции примерно 70% политические элиты Кишинева;
За восемнадцать лет многопартийности было очень мало примеров уставного изменения лидеров партий, изменение, которое возымело бы благоприятный эффект на последующее развитие партий.

Так как инициатива ЛДПМ о внесении изменений в избирательную систему в любом случае породит различные дискуссии, заслуживают внимания основные критерии выбора соответствующей избирательной системы: обеспечение тождественного представления политических сил; обеспечение наиболее тесных отношений между депутатами и избирателями для ответственности первых; сохранение наиболее простой процедуры голосования для того, чтобы избиратели могли просто воспользоваться своим избирательным правом; содействие в становлении сильных и ответственных партий; продвижение интересов меньшинств; содействие в устранении давления путем достижения компромиссов; продвижение интересов парламентской оппозиции; обеспечение стабильной власти после выборов.

Некоторые из перечисленных принципов являются конкурирующими, тем не менее, степень их приживаемости указывает на степень зрелости отдельно взятой демократии. Без серьезной оценки возможных последствий этих принципов, кое-как функционирующую избирательную систему лучше не трогать. В ситуации Республики Молдова скорее более целесообразно приведение в соответствие существующей пропорциональной избирательной системы к вышеперечисленным требованиям. Подобное предложение было сделано в октябре 2001 года, но было проигнорировано. В настоящее время существуют более благоприятные условия для продвижения данных предложений, имеющих позитивное влияние на становление партий. Имеется в виду, что голосование в первом чтении изменений в Кодекс о выборах, которые запрещают создание избирательных блоков и предусматривают нумерацию избирательных бюллетеней для административных избирательных округов, облегчит возможное их применение.

Во избежание противодействия со стороны лидеров партий, которые привыкли к выгодам нынешней системы лучше убедить их в том, что существует возможность укрепления партий без подрыва позиций лидеров. Для этого необходимы минимальные изменения в существующей системе выборов Парламента:

Учитывая то, что избирается 101 депутат, территория страны делится на 100 административных избирательных округов (сейчас она делится на 33);
Эти 100 административных избирательных округов создаются в рамках 32 территориально-административных единиц второго уровня;
Число избирателей в каждом административном округе должно быть примерно равное, варьируясь в рамках, установленных ОБСЕ, 10%;
При создании административных округов будут учитываться интересы национальных меньшинств, так, чтобы населенные пункты, в которых они проживают, искусственно не «растворились» бы в населенных пунктах большинства;
В каждом административном округе каждая партия назначит в соответствии с внутренней процедурой по одному кандидату;
Каждая партия зарегистрирует в Центральной избирательной комиссии список кандидатов, порядок записи которых не будет что-либо значить для распределения мандатов при возможном преодолении избирательного барьера;
Для каждого административного округа будут отпечатаны отдельные избирательные бюллетени, в которые будут упорядоченно внесены в отдельные рамки символ и название каждой партии, имя лидера и имя кандидата, выдвинутого в данном округе;
В результате выборов в случае преодоления избирательного порога, лидеры партий в любом случае останутся в списках кандидатов (это объясняет, почему идет речь о 100 административных округах для выбора 101 депутата), а порядок остальных кандидатов будет установлен в зависимости от количества процентов, полученных ими в административных округах. Распределение депутатских мандатов буде осуществляться на основании порядкового номера в установленном списке;
Все остальные процедуры распределения мандатов и составления списков дополнительных кандидатов остаются без изменений.

Эффекты подобных изменений очевидны:

Совмещаются выгоды двух основных избирательных систем — пропорциональной и мажоритарной. Так, любой голос, полученный политическим формированием, имеет значение, исключаются потерянные голоса, как в случае мажоритарной системы;
Для избирателей процедура голосования останется без изменений. Только значимость голоса вырастет в два раза. Голосуя за определенную партию, они способствуют выбору кандидата, распределенного в данном округе;
Лидеры партий мотивированы назначать в каждый административный округ кандидата, имеющего наибольшие шансы. Это впоследствии обеспечит желаемые тесные отношения между депутатами и избирателями;
Лидеры партий больше не смогут устанавливать и сменять самовольно или за взятку (как часто случалось) порядок кандидатов в списках. Порядок будет устанавливаться самими избирателями;
Политические лидеры, проживающие в столице, будут иметь мотивацию принять участие в соревновании за руководство территориальными филиалами партий, это обяжет их находиться в районе большее количество времени и внести реальный вклад в укрепление филиалов;
Члены и коллеги из каждой партии, распределенные в различные административные округа, буду вступать в соревнование не только со своими политическими соперниками из других формирований, но и с членами собственной партии, назначенными в других округах. Каждый будет бороться за получение наивысшего процента, позволяющего занять место в верхней части списка. Это отличается от нынешней ситуации, когда те, кто полагает, что в списке кандидатов они занимают место недостаточно высокое место, не имеют никакой мотивации бороться за тех, кто находится выше в закрытом списке;
Представители национальных меньшинств будут иметь мотивацию вступить в национальный политический круг, благодаря тому, что лидер партий мотивированы назначать кандидатуры представителей нацменьшинств в округах, где у них есть реальные шансы набрать большинство голосов. Это автоматически решило бы проблему, которую ставят гагаузские власти, о разрешении проведения выборов в Парламент в местных округах;
Кандидаты, избранные таким способом, будут иметь все основания утвердиться в руководстве формирования, так как их вклад в победу партии существенный и видимый;
Лидеры партий одного доктринального сегмента с малыми шансами преодолеть избирательный барьер, будут мотивированы на слияние с более крепкими схожими партиями, получив реальные возможности продвигаться в тех административных округах, где, по их мнению, имеют больше сторонников, и не выпрашивать места в начале списка кандидатов;
Крупные партии будут заинтересованы убедить мелкие той же доктринальной ориентации в слиянии, потому что очень сложно составить список кандидатов, способных сражаться на равных во всех 100 административных округах.

Вышеупомянутые факторы значительны для создания основы соответствующего становления политических партий, поощряя внутреннее соревнование для лидерства на основании заслуг.

Единственным явным недостатком возможных изменений будет то, что избиратели некоторых административных округов обнаружат, что их интересы в Парламенте представляет не тот кандидат, набравший наибольшее количество голосов, а другой, набравший меньшее, но партия которого набрала более высокий процент по стране в целом.

Новые рефлексы против старых

И инициатива ЛДПМ о внесении изменений в Конституцию нуждается в уточнении для понимания насколько полезно и эффективно может быть подобное действие. Необходимо ответить на вопрос: что первостепенно способ выбора главы государства прямым голосованием или обеспечение роли эффективного посредника деятельности государственных институтов, независимо от способа выбора государства? Какая роль отведена партиям в уравновешивании деятельности упомянутых институтов?

Сквозь призму интереса укрепления роли партий и их становления, логично, что, с одной стороны, должны быть исключены, а, с другой стороны, должны быть предусмотрены законные нормы, мешающие партиям, пришедшим к власти, строить «вертикаль власти». Последние будут только политизировать и коррумпировать органы по защите правовых норм, предоставлять выгоды правящим в ущерб оппозиции, определенно содействуя и вырождению партийной системы. В этом смысле, первым действием должно стать то, что на период исполнения мандата законом будет предусмотрен выход из партии для главы государства. Существуют предпосылки исторического и морального характера для того, чтобы поступать таким образом. Речь идет о том, что одним из трех основных документов независимого государства Республики Молдова, наряду с декларациями о суверенитете и независимости, является Указ о государственной власти №201-XII от 27.07.1990, который предусматривает, что «не допускается совмещение руководящих должностей в органах государственной власти и управления с любой другой должностью в государственных и кооперативных организациях, политических партиях, общественно-политических организациях и движениях».

В настоящее время абсолютное применение этой нормы было бы вредным и невозможным, однако в момент ее принятия, когда Коммунистическая партия была единственной политической силой, она доказала свою необходимость. После возвращения к власти Партии коммунистов Республики Молдова (ПКРМ) в 2001 году, как основной партии, остро почувствовалась необходимость возврата к подобной норме, по крайней мере, в отношении главы государства. Об этом говорила и Христианско-демократическая народная партия (ХДНП) в апреле 2001 года, когда председатель ПКРМ Владимир Воронин был избран на должность главы государства, и Демократическая партия (ДП), когда поставила условие о переизбрании лидера ПКРМ на должность главы государства в апреле 2005 года. Такое условие было мотивировано тем, что вместо роли посредника в деятельности государственных институтов, Президент Республики Молдова предпочел строить вертикаль государственной власти с целью ее подчинения. Тем не менее, нельзя все обобщать и абсолютизировать, все же в случае Республики Молдова двойная роль главы государства и председателя партии обеспечила функционирование пресловутой вертикали. Это самый красноречивый пример, когда старые авторитарные рефлексы превалировали над подражательными рефлексами переходного периода.

С этой точки зрения, задача демонтажа вертикали власти кажется более осязаемой, чем инициатива о внесении изменений в Конституцию о выборах главы государства прямым голосованием. Она может быть поддержана и нынешней правящей партией, по крайней мере, после истечения срока мандата главы государства. Отрицательным аргументом в адрес прямого выбора главы государства является то, что это уменьшает роль партий, делая их уязвимыми перед популистскими, но харизматичными политиками. В обществе, разделенном по многочисленным критериям, каким является молдавское, предпочтительнее, чтобы глава государства избирался путем компромисса парламентских фракций квалифицированным большинством голосов. В то же время, для недопущения голосования по необходимости, как случилось на выборах 4 апреля 2005 года, стоит внести изменения в Конституцию для исключения клаузы, касающейся роспуска Парламента, если глава государства не был избран. В подобной инициативой выступила ХДНП в апреле 2005 года, возврат к ней может внести вклад в укрепление роли и ответственности партий по поиску компромиссных решений при отсутствии давления искусственного характера.

Гадание о Шевчуке	Три года со дня подписания Плана действий «ЕС — Республика Молдова»