Выборы главы государства: риск против последовательности / e-democracy.md

Выборы главы государства: риск против последовательности

Игорь Боцан / 13 января 2011

Обозначение пространства для маневра

Соглашение о создании и функционировании Альянса за европейскую интеграцию (АЕИ), подписанное 30 декабря 2010 года, ознаменовало «утверждение деятельности стабильного и действительного руководства на протяжении полного четырехлетнего мандата» партий-участниц: Либерал-демократической партии Молдовы (ЛДПМ), Демократической партии Молдовы (ДПМ) и Либеральной партии (ЛП). Подписание Соглашения развеяло надежду Партии коммунистов Республики Молдова (ПКРМ) взять реванш за утрату власти в 2009 году. Соглашение предусматривает последовательность формирования руководящих органов государства, форму распределения должностей и создание Совета АЕИ, который будет уполномочен функциями по решению конфликтов и других деликатных проблем. Самая чувствительная проблема — избрание главы государства, которое позволило бы преодолеть институциональный кризис, — в этом документе не развернута, упоминается лишь необходимость достижения этой цели. Одна из главных целей Соглашения — устранить возможные преграды и изъяны в процессе совместного правления партий-участниц.

Факт подписания Соглашения перед камерами указывает на ту роль, которая может быть отведена общественности в гарантировании соблюдения положений соответствующего документа. Жест партий-участниц Соглашения можно истолковать как приглашение общественности наказать любое формирование, которое вдруг выступит вразрез с положениями и духом принятого документа. Но для этого Соглашение должно быть обнародовано, чего пока не произошло. Оттягивание обнародования данного документа может свидетельствовать о неудовлетворительном качестве Соглашения, которое выстраивалось в течение почти месячных дискуссий и переговоров. Необходимость опубликования документа становится все более ощутимой для снижения градуса напряженности и успокоения спекулятивного порыва относительно возможной судьбы АЕИ. Известно, что нравы молдавского политического класса оставляют много места для возникновения впечатлений и фантазий об уровне морального разложения, лицемерия и вероломства политиков из АЕИ и ПКРМ.

Чтобы бороться с продвижением фантастических сценариев, АЕИ следует предпринять несколько мер, призванных обозначить пространство для возможных маневров трех партий-участниц:

обнародовать Соглашение о создании АЕИ для прояснения объявленных целей и обязательств партнеров по коалиции, а также возможных действий в случае конфликтов. Предпочтительнее было бы опубликовать этот документ одновременно с Программой правления АЕИ;
прийти к общему соглашению относительно способа преодоления институционального кризиса и обеспечения стабильного правления на последующие четыре года, как то предусматривает Соглашение;
установить временные рамки решения проблемы избрания главы государства.

Временные рамки для президентских выборов

О преодолении институционального кризиса можно будет говорить только после возможного успешного избрания главы государства. Это настоятельная задача, которая должна быть реализована в строгом соответствии с положениями Конституции и действующего законодательства. Однако учитывая объявленное ПКРМ намерение вновь прибегнуть к бойкоту, было бы целесообразнее не инициировать процедуру избрания главы государства в Парламенте, пока не будут определены дополнительные меры, способные повысить вероятность успешного результата. В этой связи можно воспользоваться фактором гибкости временных рамок, который определит разумные сроки для начала и успешного завершения процедуры. Ведь после прохождения в 2010 году двух спиралей порочного круга в попытке избрания главы государства в настоящее время нет предопределенных сроков организации президентских выборов.

Действительно, ст. 90 ч. (4) Конституции предусматривает, что «в двухмесячный срок после того, как должность Президента Республики Молдова становится вакантной, в соответствии с законом проводятся выборы нового Президента». Вакансия должности главы государства была констатирована Конституционным судом 17 сентября 2009 года, после того как экс-президент Владимир Воронин подал в отставку, а два месяца, предписанные Конституцией для избрания главы государства, истекли после того, как в ноябре и декабре 2009 года были бойкотированы две попытки избрать Президента. Отныне и впредь не существует никаких оговоренных Конституцией и действующим законодательством ориентиров по срокам назначения даты президентских выборов.

Вероятно, правильно, что законодательство не указывает точно ориентиры и сроки для организации президентских выборов, происходящих из-за последовательных бойкотов, оставляя тем самым место для разрыва порочного круга идущих подряд бойкотов с помощью других методов. Это заключение может расширить пространство для маневра АЕИ с помощью возможного использования фактора гибкости временных рамок. Таким образом, существуют два возможных подхода к проблеме президентских выборов. Первый можно окрестить рискованным, второй — последовательным.

Рискованный подход к президентским выборам

Инициирование процедуры избрания главы государства сразу после избрания руководящих органов Парламента и назначения правительства стало бы в любом случае рискованной мерой, поскольку ПКРМ по-прежнему грозит бойкотом и располагает достаточным количеством мандатов, чтобы реализовать это намерение. И это на фоне статистики, согласно которой, за последнее десятилетие при существующих правилах выборов главы государства шесть из восьми попыток избрания были успешно бойкотированы. Кроме того, в последнее время основным политическим инструментом ПКРМ был именно бойкот. Даже после последних досрочных парламентских выборов первым проявлением этого формирования стал бойкот выборов председателя Парламента.

Констатации этих фактов, похоже, достаточно для осознания того, что рискованный подход к президентским выборам может привести к продолжению институционального кризиса вследствие выхода Республики Молдова на третью спираль порочного круга. Да, АЕИ может прибегнуть к переговорам с ПКРМ для отыскания компромиссных решений, таких как выдвижение нейтральных кандидатур на пост главы государства и др. Однако проблема заключается в том, что подобный подход противоречил бы Соглашению о создании АЕИ. Эти обстоятельства оставляют место для выдвижения темных сценариев о возможных попытках убеждения, подкупа или шантажа как минимум двоих представителей ПКРМ ради того, чтобы уговорить их отказаться от бойкота и помочь избрать главу государства. Продвижение подобных сценариев направлено на подрыв репутации АЕИ, которая и без того не блестящая.

Существует одно средство против преднамеренных решений о бойкоте — введение обязательного кворума по участию депутатов в процедуре голосования. В декабре 2000 года Конституционный суд (КС) принял решение касательно нижнего предела кворума — 3/5 голосов депутатов, что эквивалентно минимальному необходимому числу голосов для избрания главы государства. Любопытно, что ст. 6 ч. (2) Закона о процедуре избрания Президента Республики Молдова касается только «открытого специального заседания Парламента, которое правомочно, если в нем принимают участие не менее трех пятых от числа избранных депутатов», в то время как Постановление Конституционного суда №45 от 18 декабря 2000 года гласит, что «как специальное открытое заседание Парламента по избранию Президента Республики Молдова, так и выборы Президента являются действительными только в случае, если в них принял участие не менее чем 61 депутат — три пятых от числа избранных депутатов». Это означает, что КС фактически не допустил бойкота, а молдавские парламентарии прогадали при выборах главы государства, как в мае-июне 2009 года, так и в ноябре-декабре 2010 года. Если бы они внимательно читали соответствующее постановление Конституционного суда и обратились к нему за дополнительными разъяснениями, возможно, Республика Молдова избежала бы институционального кризиса.

В этой связи можно сказать, что слова некоторых членов АЕИ о том, что «статья 78 Конституции об избрании главы государства как минимум 3/5 голосами депутатов спасла демократию», некорректны. Было бы верным утверждать так: «изменение ПКРМ в 2004 году ст. 1 ч. (2) Закона о процедуре избрания Президента Республики Молдова, без какого-либо давления и по собственной воле, о запрете Парламента одного и того же созыва избирать Президента страны более, чем один раз, а также лишь поверхностное чтение постановления КС от 18.12.2000 — спасло демократию». Действительно, если ПКРМ не внесла бы изменения в ст. 1 названного закона, она могла бы избрать собственную кандидатуру на пост Президента до очередных парламентских выборов, в феврале-марте 2009 года, голосами 56 депутатов ПКРМ и, вероятно, 5–7 голосами депутатов ХДНП. И после очередных парламентских выборов, в мае-июне 2009 года, ПКРМ могла бы настаивать, в соответствии с постановлением КС, на обеспечении кворума и на процедуре непосредственного голосования, в противном случае откладывая выборы при каждой необходимости, и эту ситуацию мог бы урегулировать только Конституционный суд.

В настоящее время, в сложившейся ситуации до инициирования процедуры избрания главы государства АЕИ мог бы внести изменения в ст. 6 соответствующего закона, подняв обязательный кворум, как для специального заседания, так и для самой процедуры голосования, с 3/5 до, скажем, 4/5 или 5/6. Конституционный суд, если его об этом уведомят, не будет иметь оснований аннулировать подобную поправку, поскольку Конституция однозначно гласит, что процедура избрания главы государства устанавливается органическим законом. С 2000 года по 2009 год органический закон не предусматривал никакого кворума. В обстоятельствах, обусловленных неясностью, связанной со внедрением закона об избрании Президента, КС абсолютно правильно постановил, что кворум необходим, а его наименьший предел должен быть эквивалентен минимальному числу голосов, необходимых для избрания Президента — 3/5, оговоренному Конституцией. Вместе с тем КС оставил на усмотрение Парламента право устанавливать другой кворум, тем более, что это абсолютно необходимая мера для разрыва порочного круга бойкотов и для спасения страны от нестабильности. Если условие кворума не будет выполнено, выборы откладываются столько раз, сколько потребуется, до выполнения необходимых условий. В остальном же все зависит от голоса депутатов, роспуск Парламента должен произойти после двух действительных попыток, то есть попыток, соответствующих полному комплекту условий для избрания главы государства, при которых ни один из кандидатов не набрал как минимум 3/5 голосов.

Однако приведенные выше меры в любом случае недостаточны для решения проблемы бойкота. В 2000 году, когда прошли первые президентские выборы по новой формуле, Конституционный суд попросили разобраться с пробелами, допущенными законодателями при разработке Закона о процедуре избрания Президента Республики Молдова. Тогда никто не мог себе и представить, что бойкот в процессе избрания главы государства станет поистине заразным. Поэтому 26 декабря 2000 года КС издал еще одно постановление (№4), в котором констатировал следующее: «Ст. 78 ч. (5) Конституции предусматривает в специальном порядке, что действующий Президент распускает Парламент в случае, если и после повторных выборов, проводимых с соблюдением конституционных положений и органического Закона № 1234-XIV, Президент Республики Молдова не избран. Конституционный суд считает, что тем более оправдан роспуск Парламента в случае, если глава государства не избран большинством депутатов по причине блокирования повторных выборов. При оценке конституционного права Президента распускать Парламент при вышеизложенных обстоятельствах необходимо учитывать, что данное право Президента является средством реагирования на намеренный срыв повторных президентских выборов. В данном случае глава государства не только вправе распустить Парламент, но и обязан в соответствии с Высшим законом действовать подобным образом». В этом контексте следует учитывать и тот факт, что экс-председатель Конституционного суда Павел Барбалат был и одним из двух кандидатов на пост главы государства, наряду с лидером ПКРМ Владимиром Ворониным, и постановление КС могло носить отпечаток справедливой, человеческой, корпоративной реакции на поведение депутатов, которые выдвинули председателя Конституционного суда на должность главы государства, а затем предались политическим играм, прибегнув к блокированию и бойкоту.

В настоящее время знаем, что использование бойкота стало обычной практикой, что из восьми попыток избрания Президента страны шесть были успешно бойкотированы, трижды спровоцировав досрочные парламентские выборы. И сейчас мы вновь находимся на пороге возможного бойкота, не зная, какой будет развязка, но осознавая, что ПКРМ объявила о намерении поступить именно так. В этих обстоятельствах, чтобы попытаться эффективно бороться с использованием бойкота, Парламенту следовало бы определить в Законе о процедуре избрания Президента Республики Молдова два новых понятия:

недействительные выборы — когда не выполнены условия кворума, как в случае участия в специальных заседаниях, так и в случае участия в самом голосовании;
новые выборы — процедура повторения выборов при необходимости с определенной периодичностью, пока попытка не будет действительной и не будут выполнены условия кворума.

Если парламентское большинство решит изменить Закон о процедуре избрания Президента Республики Молдова в соответствии с изложенным выше, кому-то из депутатов следует незамедлительно обжаловать конституционность закона о поправках в КС, чтобы увидеть результат и применимость внесенных изменений. Только после возможного удовлетворительного результата со стороны Конституционного суда можно приступать к процедуре избрания главы государства в рамках описанного рискованного подхода.

Последовательный подход к президентским выборам

Проблема избрания главы государства может быть затронута и сквозь призму принципа последовательности при достижении четко сформулированной цели. Стартовой точкой подобного подхода является принципиальное согласие партнеров по АЕИ с одной стороны и ПКРМ с другой стороны с формой преодоления политического кризиса путем изменения ст. 78 Конституции об избрании главы государства. Подтверждением этого согласия служит тот факт, что в начале мая 2010 года и АЕИ, и ПКРМ зарегистрировали в Парламенте проекты поправок к соответствующей статье Основного закона, наряду с заключениями Конституционного суда, что немаловажно. В данном случае разница между двумя проектами не является принципиальной, в том смысле, что не ставится под сомнение необходимость конституционных изменений, эта разница лишь отражает взгляды АЕИ и ПКРМ на форму избрания главы государства. Таким образом, учитывая отмеченную выше гибкость временных рамок, можно счесть оправданной отсрочку инициирования процедуры избрания главы государства до внесения изменений в ст. 78 Конституции в соответствии с зарегистрированными в Парламенте проектами.

Чтобы ускорить урегулирование проблемы, АЕИ прибег к организации референдума 5 сентября 2010 года, который провалился из-за низкой явки избирателей, обусловленной в том числе и бойкотом, который организовала ПКРМ. Сейчас, если следовать логике, необходимо предпринять попытку изменить ст. 78 согласно формуле, предложенной ПКРМ. То есть Парламент может решить поставить на голосование и попытаться принять квалифицированным большинством из 2/3 депутатов вариант ПКРМ — избрание главы государства законодательным органом с постепенным снижением в три тура необходимого числа голосов, начиная с 3/5 голосов и до простого большинства. Это было бы наилучшим вариантом и для ПКРМ: будет принят проект формирования и в то же время не придется подвергаться шокам подкупа, предательства, раскола и т.д.

Возможный бойкот ПКРМ собственного проекта поправок к Конституции может стать апогеем бойкотирующей деятельности представителей ПКРМ, которые начали с бойкота избрания главы государства, затем бойкотировали заседания Парламента, конституционный референдум, юридических и физических лиц, чтобы в итоге дойти до бойкота собственных законопроектов?! Если все же ПКРМ решит бойкотировать — в этом нет ничего страшного. Гибкость временных рамок дает возможность провести республиканский конституционный референдум, это средство уже было испытано 5 сентября 2010 года.

Чтобы возможный референдум, инициированный АЕИ, был успешным, надо будет выбрать подходящее время и сформулировать адекватные вопросы. Лучшим решением было бы следующее начало вопроса, вынесенного на референдум: «Вы за преодоление политического кризиса в Республике Молдова, чтобы глава государства избирался согласно следующей процедуре… (точная перепечатка предложения ПКРМ, зарегистрированного в Парламенте)?». В том что касается сроков проведения референдума, лучшим решением было бы начало июня 2011 года, в день местных выборов. В этом плане существует несколько преимуществ:

не потребуется дополнительных финансовых средств, кроме как для печати бюллетеней для голосования;
ПКРМ не сможет прибегнуть к масштабному бойкоту плебисцита, поскольку в таком случае могут не явиться на местные выборы ее избиратели, а это означает отказ от необходимости изменения минимальной явки для утверждения результатов референдума;
совпадение кампании по референдуму и по всеобщим местным выборам даст АЕИ особую возможность подчеркнуть бойкотирующую сущность ПКРМ, которая дошла до того, что бойкотирует собственные проекты, а это уже стоило Республике Молдова почти 100 миллионов леев на досрочные выборы, бойкотировавшийся референдум, пересчет голосов и др. Подобная кампания сказалась бы и на результате ПКРМ на местных выборах.

Если возможный конституционный референдум провалится, гибкость временных рамок наряду с принципом последовательности позволит дожидаться истечения двухлетнего срока с момента референдума 5 сентября 2010 года о прямом избрании главы государства и его повторение в строгом соответствии с избирательным законодательством. За весь этот период, до окончательного решения проблемы изменения ст. 78, политическая стабильность обеспечивается ясно декларированным намерением о доведения ситуации до логического завершения.

Выводы

Инициирование процедуры избрания главы государства — это необходимость, четко предусматриваемая Конституцией, которая должна быть реализована максимально ответственно, не выходя за рамки положений Основного закона и действующего законодательства;
Учитывая институциональный кризис, обуславливающий политическую нестабильность и препятствующий социально-экономическому развитию страны, что объясняется беспрерывным бойкотированием оппозицией процедуры избрания главы государства, оправдано инициирование соответствующей процедуры только после устранения условий, которые благоприятствуют использованию бойкота. Подобный подход, который стал бы подтверждением ответственности за преодоление политической нестабильности, возможен благодаря гибкости временных рамок, последовавшей за неудачными попытками избрания главы государства после констатации вакансии должности Президента в сентябре 2009 года;
Существует два принципиальных подхода для преодоления институционального кризиса. Один из них в любом случае рискованный, в том смысле, что позволяет преобразовать умышленное использование бойкота в неэффективный механизм для провоцирования досрочных парламентских выборов, но оставляет место для продления процедуры избрания Президента до тех пор, пока бойкотирующие не убедятся, что их бойкот бесполезен. Второй подход связан с последовательной реализацией задачи по изменению ст. 78 Конституции, согласно одному из двух проектов, зарегистрированных в Парламенте в мае 2010 года.

2010 политический год	Результаты выборов в Гагаузии и постэлекторальная ситуация